Dictamen N° 0/2012

N° 0 Fecha: 16-VII-2012 Mediante el oficio indicado en el rubro, el Excelentísimo Tribunal Constitucional ha remitido a esta Contraloría General, como órgano constitucional interesado, copia de las resoluciones dictadas por esa Magistratura con fecha 5 de julio de 2012, recaídas en el proceso Rol N° 2.253-12-RPL, y del reclamo formulado por 11 Senadores en contra del decreto que promulgó la ley N° 20.595, por contener un título diverso del que constitucionalmente correspondería, para los fines de formular las observaciones y presentar los antecedentes que se estimen pertinentes. El citado requerimiento, señala que el 10 de mayo de 2012 el Presidente de la Cámara de Diputados remitió al Presidente de la República el oficio N° 10.164, a través del cual le comunicó el texto aprobado del proyecto de ley que “Establece bonos y transferencias condicionadas para las familias de pobreza extrema y crea subsidio al empleo de la mujer”, y que con fecha 17 de mayo de 2012 se publicó en el Diario Oficial la precitada ley, como aquella que “Crea el Ingreso Ético Familiar que establece bonos y transferencias condicionadas para las familias de pobreza extrema y crea subsidio al empleo de la mujer”, según se expresa, con un nombre diverso de aquél con que fue despachada del Congreso Nacional, aspecto que, como relatan, fue objeto de debate, “concordándose sustituir la denominación dada por el Ejecutivo a la iniciativa, aprobando de manera unánime y previo acuerdo formal con el Gobierno, el cambio de nombre, suprimiéndose la referencia al ingreso ético familiar”. I. El decreto promulgatorio de una ley de acuerdo a la Constitución Política de la República. De acuerdo al artículo 32 N° 1°, de la Carta Fundamental, al Presidente de la República le corresponde concurrir a la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, sancionarlas y promulgarlas. En concordancia con lo anterior, según se desprende del artículo 35 de la Constitución Política, la potestad de promulgar las leyes se ejecuta a través de un decreto, que, además de la firma del Presidente de la República, debe llevar la firma del Ministro o los Ministros que correspondan, según la materia que trate la ley que se promulga. Dicho decreto es elaborado por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 9, letra i) del decreto N° 7, de 1991, de esa misma Cartera. En cuanto a la naturaleza de la promulgación, según se deduce de los artículos 72, 73 y 75 de la Carta Fundamental, ella puede ser definida como el acto por medio del cual el Presidente de la República aprueba un proyecto de ley previamente aprobado por ambas Cámaras. Respecto de la oportunidad en que el Presidente de la República debe promulgar una ley, ello se encuentra regulado en los mencionados preceptos constitucionales, de cuya síntesis resulta que dicho trámite debe tener lugar luego de la aprobación de un proyecto de ley por parte de ambas Cámaras, dentro del plazo que en cada caso se indica. En armonía con lo expuesto, la doctrina ha definido a la promulgación como el acto jurídico solemne, expresado en un decreto supremo, mediante el cual el Presidente de la República atestigua a la Nación la existencia de una ley y ordena su cumplimiento (Mario Verdugo Marinkovic, Derecho Constitucional, tomo II, Editorial Jurídica de Chile, 1994, pagina 47). También se la ha entendido como “un acto de carácter meramente ejecutivo. Considerada, en cambio, en relación con el derecho de sanción, es un acto legislativo, por cuanto contiene y manifiesta la aprobación del Ejecutivo al proyecto de ley” (Hugo Rosende Subiabre , La promulgación y la publicación de la ley, Colección de Estudios Jurídicos, Editorial Nascimento, 1941). Ahora bien, en cuanto al contenido del decreto promulgatorio y en lo que toca directamente a las atribuciones de esta Entidad de Control, según se desprende del artículo 99 de la Constitución Política de la República, éste debe contener la transcripción íntegra y fiel del texto del proyecto aprobado por el Congreso Nacional. En efecto, el mencionado precepto, a propósito del control de juridicidad que realiza la Contraloría General de la República, prevé en su inciso tercero, en lo que interesa, que si la representación tuviera lugar con respecto a un decreto promulgatorio de una ley o de una reforma constitucional, por apartarse del texto aprobado, el Presidente de la República no tendrá la facultad de insistir. En concordancia con lo anterior, el N° 8 del artículo 93 de la Carta Fundamental, prescribe que le corresponde al Tribunal Constitucional resolver los reclamos en caso de que el Presidente de la República no promulgue una ley cuando deba hacerlo o promulgue un texto diverso del que constitucionalmente corresponde, esto es, aquél que fuera aprobado por ambas Cámaras del Congreso, según las disposiciones mencionadas previamente. II. Facultades constitucionales de la Contraloría General de la República relativas a los decretos promulgatorios. Sobre la materia, cabe señalar que el inciso primero del artículo 98 de la Ley Suprema, prevé que la Contraloría General de la República, organismo autónomo, ejercerá, entre otras facultades, el control de la legalidad de los actos de la Administración, y que, en el ejercicio de dicha función, el Contralor General tomará razón de los decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley, deben tramitarse por la Contraloría o representará la ilegalidad de que puedan adolecer, según lo establece el inciso primero de su artículo 99. Como ya se ha anticipado, el inciso tercero del mencionado artículo 99, en lo que se refiere a la representación de “un decreto promulgatorio de una ley o de una reforma constitucional por apartarse del texto aprobado”, dispone que el Presidente de la República no tendrá la facultad de insistir, agregando que en tal caso y no conformándose con la representación de la Contraloría, el Jefe de Estado deberá remitir los antecedentes al Tribunal Constitucional, dentro del plazo de diez días, a fin de que éste resuelva la controversia. En tales términos, es conveniente precisar que tratándose de los decretos promulgatorios de leyes, el examen que la Contraloría General efectúa en el trámite de toma de razón se circunscribe, por una parte, a verificar que el acto emane de la autoridad competente -esto es, que sea dictado por el Presidente de la República, con la firma del Ministro correspondiente-, y, por la otra, que el texto de la ley que se promulga corresponda fielmente al aprobado por el Congreso Nacional, tal como aparezca en el oficio remitido por la Cámara respectiva, sin extenderse a otros ámbitos, como sería, por ejemplo, pronunciarse acerca de la constitucionalidad del cuerpo legal respectivo o sobre el mérito de la suma o epígrafe del decreto supremo promulgatorio, por ser ello ajeno a su competencia. Coincide con lo anterior, lo precisado por el profesor Alejandro Silva Bascuñán en su Tratado de Derecho Constitucional, en el sentido que la representación de un decreto promulgatorio puede hacerla el Contralor por apartarse éste del texto aprobado por los órganos colegisladores. (Alejandro Silva Bascuñán, Tratado de Derecho Constitucional, tomo VII, Editorial Jurídica de Chile, segunda edición, páginas 237 y 238). Sobre la misma materia, el autor agrega que las observaciones del Contralor no pueden fundarse en discrepancias suyas que recaigan en las determinaciones procesales o sustantivas adoptadas por los órganos colegisladores en las distintas etapas cursadas a lo largo de la gestación del cuerpo normativo. En la especie, es preciso mencionar que para realizar el control de juridicidad del decreto por medio del cual se promulgó la ley N° 20.595, esta Entidad de Control tuvo a la vista dicho decreto y el oficio N° 10.164, de 10 de mayo de 2012, de la Cámara de Diputados, por medio del cual el Congreso Nacional comunicó al Presidente de la República la aprobación del respectivo proyecto de ley, correspondiente al boletín N° 7992-06. Cabe hacer presente, que los demás aspectos del decreto promulgatorio en cuestión, como son el epígrafe con que se describa la norma que contiene o la numeración que se de a la que luego se transformará en ley, inciden en atribuciones del Presidente de la República que no son objeto de revisión por parte de esta Contraloría General, puesto que conciernen a cuestiones de mérito, entregadas a la ponderación de la respectiva autoridad, y que resultan ajenas a la mera comparación de los textos a que se refieren los artículos 93 N° 8 y 99, inciso tercero, de la Constitución Política de la República. En el mismo sentido se expresa el profesor Carlos Carmona Santander, señalando que “si bien le corresponde al Congreso aprobar, modificar o rechazar una ley, quien le pone número, nombre y oficializa su texto, es el Presidente de la República. A éste, de acuerdo a la Constitución, le corresponde promulgar las leyes”. (Carlos Carmona Santander, Los textos refundidos, coordinados y sistematizados, en Reforma Constitucional, Editorial Lexis Nexis, 2005). Resulta oportuno indicar que en el mencionado oficio N° 10.164, de 2012, de la Cámara de Diputados, luego del enunciado inicial, previo al articulado de la ley, pero formando parte del texto aprobado por el Congreso Nacional, se consignaba, a modo de denominación de la normativa que se aprobaba: “Establece bonos y transferencias condicionadas para las familias de pobreza extrema y crea subsidio al empleo de la mujer”. Tal denominación, por lo mismo que formaba parte del texto aprobado por el Congreso Nacional, debía reproducirse con total exactitud y fidelidad en el decreto promulgatorio de la ley N° 20.595 -al igual que la preceptiva propiamente tal-, circunstancia que al haberse verificado en el caso que interesa, dio lugar a la toma de razón del decreto en cuestión. Conforme a lo expuesto precedentemente, cabe concluir que este Organismo Contralor tomó razón del decreto promulgatorio de la ley N° 20.595, por haber constatado el cumplimiento de las condiciones anotadas, esto es, que el acto emanó y fue firmado por el Presidente de la República; que fue firmado, además, por los Ministros de las Carteras respectivas -esto es, los titulares de los Ministerios de Hacienda, Desarrollo Social y Trabajo y Previsión Social-, y que el texto de la ley que se promulgó correspondía fielmente al aprobado por el Congreso Nacional, tal como consignaba el oficio remitido al efecto por la Cámara de Diputados. III. La Contraloría General de la República no participa en el proceso de formación de la ley. Tal como se ha señalado, de acuerdo al inciso tercero del artículo 99 de la Constitución Política de la República, esta Entidad de Control debe verificar que el texto del decreto promulgatorio no se aparte del que fuera aprobado por el Congreso Nacional y coincida exactamente con éste. Al respecto, cabe mencionar que los requirentes esgrimen como argumento de inconstitucionalidad el hecho que el Presidente de la República al promulgar un texto que sería distinto al aprobado por el Congreso, no se ajustó en términos formales a la Constitución, ya que la ley debe ser creada por los órganos y procedimientos que establece la Carta Fundamental. Alegan que si el Presidente de la República no compartía el nombre dado a la iniciativa -el que se consignó dentro del texto aprobado, previo al articulado propiamente tal, con la oración “Establece bonos y transferencias condicionadas para las familias de pobreza extrema y crea subsidio al empleo de la mujer”-, debió vetar el proyecto y que, en cambio, lo que hizo fue adicionar en el epígrafe del decreto, antes de dicha oración, los términos “Crea Ingreso Ético Familiar”. Sobre el particular, cabe reiterar que el texto del proyecto de ley, incluyendo el título “Establece bonos y transferencias condicionadas para las familias de pobreza extrema y crea subsidio al empleo de la mujer” se encuentra íntegramente contenido en el decreto promulgatorio, formando parte del proyecto aprobado, aspecto que, como ya se indicara, fue verificado por esta Contraloría General, en el ejercicio de la facultad de toma de razón del mismo. Enseguida, la opción de vetar o no el proyecto aprobado por el Congreso, que el artículo 73 de la Constitución Política le otorga al Presidente de la República, no es una atribución cuyo control se encuentre en el ámbito de competencias de esta Contraloría General, toda vez que ella forma parte de las atribuciones del Jefe de Estado como colegislador. De acuerdo a las normas constitucionales analizadas, no cabe más que concluir que la supuesta infracción al proceso de formación de ley, no pudo ser parte del examen de juridicidad de este Organismo de Control, por cuanto no existen normas constitucionales que permitan a esta Entidad participar en la tramitación legislativa, ni menos representar al Presidente de la República aspectos formales o sustantivos que hayan tenido lugar en el aludido proceso de formación de ley. Finalmente, para los efectos previstos en el artículo 44 de la ley N° 17.997, Orgánica Constitucional de este Tribunal, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 5, de 2010, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, sírvase V. S. Excma. tener presente que expreso formalmente la voluntad de que esta Contraloría General sea tenida como parte en el presente proceso Rol N° 2.253-12-RPL. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República