Dictamen N° 1049/2017

N° 1.049 Fecha: 12-I-2017 Esta Contraloría General ha debido abstenerse de tomar razón de los decretos con fuerza de ley de la suma, que fijan los estatutos de la Universidad de Aysén y de la Universidad de O'Higgins, respectivamente, por cuanto algunas de sus disposiciones no se ajustan a derecho. Como cuestión previa, es útil señalar que los documentos en análisis han sido dictados de acuerdo a lo prescrito en el artículo primero transitorio de la ley N° 20.842, en cuanto faculta al Presidente de la República, por el plazo de un año a contar de la publicación de dicho texto legal, para que mediante uno o más decretos con fuerza de ley, expedidos por intermedio del Ministerio de Educación -MINEDUC-, los que también deberán ser suscritos por el Ministro de Hacienda, “dicte las normas estatutarias que regularán la organización, las atribuciones y el funcionamiento de la Universidad de O'Higgins y de la Universidad de Aysén”. Luego, se debe hacer presente que el artículo segundo transitorio de la citada ley dispuso, en lo que interesa, que para efectos de lo señalado en el artículo anterior, dentro del plazo que allí se establece, el rector de la universidad respectiva presentará al MINEDUC el proyecto de estatuto de la universidad, el que deberá contener, a lo menos, las disposiciones relativas a las materias que en ese precepto se consignan. Así, se colige que el contenido mínimo que el artículo transitorio recién reseñado exige a los proyectos de estatutos que deben presentar los respectivos rectores, también debe ser satisfecho por los estatutos definitivos que se fijan por los pertinentes decretos con fuerza de ley. Aclarado lo anterior, y en primer término, procede objetar la letra e) de los artículos 17 de ambos decretos con fuerza de ley -que otorgan al rector la atribución para conferir los grados académicos, títulos profesionales y técnicos de nivel superior “a los estudiantes que aprueben los requisitos correspondientes”-, ya que de acuerdo con lo ordenado por el artículo 6° de la citada ley N° 20.842, compete a dichas casas de estudios superiores -y no a alguna autoridad de las mismas- otorgar los mencionados títulos y grados. Asimismo, corresponde observar el artículo 17, letra g), del decreto con fuerza de ley N° 7 y el artículo 17, letra h), del decreto con fuerza de ley N° 8, los cuales prescriben que le corresponderá al rector fijar la planta del personal académico y de colaboración, pudiendo al efecto crear, modificar y suprimir cargos. Lo anterior, toda vez que conforme a lo dispuesto en el artículo segundo transitorio, letra e), de la ley N° 20.842, los estatutos deben contener “Las normas para fijar y modificar la planta de todo el personal de la universidad”, lo que no se satisface en la especie ya que los literales objetados se limitan a conferir al rector la potestad de fijar la planta, sin establecer una preceptiva mínima que regule la forma en que se ejercerá tal atribución. Por su parte, es menester indicar que los artículos 17, letra k) y 17, letra l), de los estatutos de las Universidades de Aysén y O'Higgins, respectivamente, vulneran lo previsto en los artículos transitorios primero y segundo, letra a), de la ley N° 20.842, que prescriben, respectivamente, que por medio de decretos con fuerza de ley se establecerán las normas estatutarias que regularán la organización, las atribuciones y el funcionamiento de las universidades de que se trata, y que en esos estatutos se deben comprender disposiciones relativas al gobierno de la universidad, a los procedimientos para la designación y remoción de sus autoridades de gobierno y administración, a la forma de integración de los organismos colegiados, así como las atribuciones fundamentales que correspondan a unos y otros. En ese contexto se debe señalar que si bien en los preceptos cuestionados se le otorga al rector la facultad para “resolver conflictos de autoridad que se sometan a su decisión”, no se advierte el alcance de la expresión “conflictos de autoridad” ni se precisan quienes pueden someter tales conflictos a la resolución del rector. Asimismo, es dable señalar que los artículos 17, letra v) y 17, letra x), de los aludidos decretos con fuerza de ley N os 7 y 8, facultan al rector para “Autorizar, cuando corresponda, el pago de los gastos de alojamiento, alimentación y traslados, a las personas que no siendo funcionarios” de las universidades en comento “cumplan misiones de interés para la institución”, expresión esta última vaga, lo que hace necesario que se precise en esas disposiciones que el interés debe estar vinculado a las funciones propias de la universidad. También por falta de precisión deben objetarse los artículos 20, letra c), de los documentos en estudio, que prevén como causal de remoción del rector la “Contravención grave de la normativa”, ya que no se indica ni genéricamente a qué clase o tipo de preceptiva se refieren esas disposiciones. Por idéntico motivo deben observarse los artículos 22, inciso octavo, número iii), de ambos decretos con fuerza de ley. Del mismo modo, deben precisarse los artículos 17, letra n) y 17 letra o) de los mencionados decretos con fuerza de ley N os 7 y 8, que otorgan al rector la facultad de “Suscribir y contratar, directamente, con cargo al patrimonio universitario y en conformidad a la ley, empréstitos y obligaciones financieras que, de acuerdo con las pautas de endeudamiento que se establezcan anualmente, no requieran la autorización previa del Consejo Superior y, en caso contrario, solicitar la aprobación u opinión respectivas y contratar aquellos que sean autorizados”, toda vez que su redacción podría configurar una excepción a las normas de contratación pública contenidas en el artículo 9° de la ley N° 18.575 y en la ley N° 19.886, cuestión que no se observa haya sido prevista por la ley delegatoria respectiva. Asimismo, es dable anotar que el inciso cuarto de los mencionados artículos 22, no contiene las normas que permitan resolver los casos en que se produzcan empates en las sesiones de los respectivos Consejos Superiores, cuestión que igualmente contraviene la letra a) del antedicho artículo segundo transitorio de la ley N° 20.842, toda vez que no resulta suficiente para un eficaz gobierno en esas universidades. Igual objeción debe realizarse al inciso octavo de los citados artículos 22, y a los artículos 23, letras g) y h), de los decretos con fuerza de ley en examen, relativos al quorum para remover al rector y a los integrantes que se indican de los Consejos Superiores de ambas universidades. En relación a las facultades de los antedichos Consejos Superiores, no se precisa el alcance de la expresión “políticas generales de largo plazo” que emplean los artículos 23, letra a), de los decretos con fuerza de ley en estudio, ni se señala qué autoridad u órgano somete a esos cuerpos colegiados la aprobación de éstas, lo que también contraviene lo dispuesto en el artículo segundo transitorio, letra a), de la ley N° 20.842, en cuanto no están definidas con claridad las atribuciones de esos órganos. Tampoco los decretos con fuerza de ley en análisis regulan qué sucede cuando no se aprueban las políticas financieras anuales, el presupuesto y sus modificaciones, a que alude el literal b) de esas disposiciones, circunstancia que contraviene lo previsto en la letra h) del artículo segundo transitorio de la referida ley N° 20.842, que exige que los respectivos estatutos deben establecer el procedimiento para la elaboración de los presupuestos de las universidades de que se trata, procedimiento que debe considerar el aspecto omitido antes enunciado. Por otra parte, y conforme a lo dispuesto en el mencionado artículo segundo transitorio, letra a), de la ley N° 20.842, corresponde que tratándose de las funciones de los Contralores Internos de ambas casas de estudios, se complementen los artículos 26, inciso primero, de los estatutos de la Universidad de Aysén y 32, inciso primero, de los estatutos de la Universidad de O'Higgins, en orden a que si bien los respectivos Consejos Superiores pueden encomendarle a esas autoridades desempeñar otras funciones, éstas deben relacionarse con las tareas propias del control interno. En otro orden de materias, cabe mencionar que los estatutos de las Universidades de Aysén y O'Higgins no consideran las unidades responsables del manejo contable, financiero y presupuestario, situación que no se ajusta a lo dispuesto en el artículo segundo transitorio, letras d) y h), de la ley N° 20.842, que exige que dichas preceptivas contengan la estructura administrativa esencial encargada de la gestión presupuestaria. Asimismo, es preciso manifestar que si bien los artículos 40 y 45 de los mencionados decretos con fuerza de ley N os 7 y 8, preceptúan respectivamente que los recursos que integran el patrimonio de las casas de estudios serán administrados por éstas “con plena autonomía, pudiendo celebrar a su respecto todo tipo de actos y contratos”, dichas disposiciones deben entenderse sin perjuicio de otras normas aplicables al efecto, que restrinjan tal prerrogativa. De igual modo, cabe hacer presente que si bien los artículos 44, inciso final, y 49, inciso final, de los decretos con fuerza de ley en estudio, disponen que las señaladas universidades podrán contratar cuando sus necesidades lo requieran “la prestación de servicios profesionales, técnicos y de expertos”, siempre que se traten de funciones que no puedan realizar su personal y que sean de carácter transitorias, en cuyo caso se regirán “exclusivamente por las normas del Código del Trabajo y leyes complementarias”; ello es sin perjuicio de las normas de contratación pública que rigen para la adquisición y prestación de servicios a la Administración contenidas en el artículo 9° de la ley N° 18.575 y en la ley N° 19.886. Finalmente, cumple con manifestar que los documentos en examen no dan cumplimiento a lo previsto en el artículo segundo transitorio de la ley N° 20.842, en sus letras j), que exige establecer la forma en que la universidad prestará servicios de asesorías y consultorías a terceros resguardando que no afecten los intereses del Estado y l), que obliga a determinar la fecha en que la universidad iniciará sus actividades. En virtud de lo expuesto, se devuelven sin tramitar los decretos con fuerza de ley de la suma. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República