Dictamen N° 12826/2016

N° 12.826 Fecha: 17-II-2016 La Contraloría Regional del Libertador General Bernardo O'Higgins ha remitido una presentación de la Municipalidad de Machalí, en la que solicita un pronunciamiento acerca de la legalidad del convenio de continuidad de transferencia y ejecución del programa “Mujeres Jefas de Hogar y Mujeres Asociatividad y Emprendimiento” -cuyo objeto es fortalecer su autonomía económica a través de su inserción en el mercado de trabajo y el mejoramiento de sus competencias y habilidades para el desarrollo de proyectos empresariales- suscrito con el Servicio Nacional de la Mujer de dicha región, en virtud del cual, en lo que interesa, esa entidad edilicia se obliga a traspasar recursos municipales a las beneficiarias del referido plan que resulten seleccionadas, para la ejecución de las iniciativas que se ajusten a los lineamientos contenidos en las bases respectivas. Requerido al efecto, el mencionado Servicio Nacional de la Mujer, informó, en síntesis, que dicha transferencia de fondos se enmarca dentro de los caudales comprometidos por el municipio para apoyar iniciativas de emprendimiento para beneficiar a las mujeres del individualizado programa, por lo que debe ser ejecutada. Sobre el particular, es dable señalar que, de los antecedentes del programa en comento, puntualmente de sus Orientaciones Técnicas, se advierte que el mismo contempla una serie de instancias para apoyar a mujeres jefas de hogar y a aquellas que desarrollan iniciativas empresariales, otorgándoles herramientas para lograr una inserción de calidad, potenciando sus proyectos y fomentando la asociatividad, a través de talleres de formación para el trabajo, capacitación en oficios, intermediación laboral, escuelas de emprendimiento y derivación a otras formas de ayuda transversales. Ahora bien, respecto de las mujeres independientes que egresen satisfactoriamente de los talleres de formación para el trabajo y/o las escuelas de emprendimiento, el citado documento prevé la posibilidad de que sean derivadas a instituciones y programas de fomento productivo, que complementen el desarrollo de su iniciativa, tales como el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, el Fondo de Solidaridad e Inversión Social, el Servicio de Cooperación Técnica, la Corporación de Fomento de la Producción, o el Instituto de Desarrollo Agropecuario, entre otros. Contempla, asimismo, la opción de que se asignen recursos del proyecto -aportados por el Servicio Nacional de la Mujer o por el municipio- a “Fondos Concursables” para “apoyar con capital iniciativas de emprendimientos”. En relación con lo anterior, cabe hacer presente que en el convenio por el que se consulta -específicamente en su cláusula séptima, numeral 2, letra b)-, la Municipalidad de Machalí se obligó a efectuar diversos aportes, tanto en dinero como en bienes y servicios, para la gestión, administración e implementación del referido programa, entre ellos, la transferencia a las beneficiarias del mismo de $ 2.500.000. Sobre la materia, cabe precisar que los recursos económicos que conforman el presupuesto municipal deben adscribirse estrictamente a los objetivos que la ley ha establecido, considerando la naturaleza de las funciones que las entidades edilicias están llamadas a cumplir, lo que implica que la entrega de dinero directamente a particulares solo puede admitirse en los casos expresamente regulados por el legislador, y en aquellas situaciones de excepción especialmente admitidas por la jurisprudencia de esta Contraloría General. Al respecto, es útil recordar que el artículo 5°, letra g), de la ley N° 18.695, prevé, en lo que interesa, entre las atribuciones esenciales de los municipios, la de otorgar subvenciones y aportes para fines específicos a personas jurídicas de carácter público o privado, sin fines de lucro, que colaboren directamente en el cumplimiento de sus funciones. En tanto, la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General ha establecido, a través del dictamen N° 60.500, de 2008, entre otros, que, en virtud de la atribución de asistencia social, prevista en el artículo 4°, letra c), de la mencionada ley N° 18.695, las municipalidades están facultadas para otorgar ayuda económica en dinero efectivo a personas que se encuentren en estado de indigencia o necesidad manifiesta, entendiéndose por el primero la carencia absoluta de medios de subsistencia, una condición permanente de escasez de recursos, mientras que por el segundo, la ausencia relativa e inmediata de los mismos, una situación transitoria en que, no obstante que el individuo dispone de ciertos bienes, estos resultan escasos frente a un imprevisto. Como puede apreciarse, la situación planteada en la especie no es susceptible de ser enmarcada dentro de los mecanismos legales y jurisprudenciales aludidos, por cuanto, por una parte, no cumple con las exigencias contempladas en el artículo 5°, letra g), de la señalada ley N° 18.695, para efectos del otorgamiento de una subvención o aporte, ya que el mismo no está destinado a personas jurídicas sino que naturales, y, por la otra, tampoco se ajusta al criterio citado, relativo a la posibilidad de prestar ayuda económica, en virtud de la función de asistencia social, a quienes se encuentren en estado de carencia de medios de subsistencia, sea de carácter permanente o generada por algún imprevisto (aplica criterio contenido en el dictamen N° 19.936, de 2004). En ese orden de ideas, cabe manifestar que si bien las municipalidades cuentan con atribuciones para desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con el fomento productivo -en virtud de lo preceptuado en el artículo 4°, letra d), de la referida ley N° 18.695-, estas deben ejercerse de acuerdo con las modalidades y mecanismos permitidos por el ordenamiento jurídico, sin que proceda la transferencia de recursos municipales para apoyar el desarrollo de las iniciativas de las mujeres emprendedoras de que se trata, en los términos anotados en el párrafo precedente (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 19.936, de 2004, y 48.810, de 2012). En consecuencia, en mérito de las consideraciones expuestas, cabe concluir que el convenio en comento, en la parte que establece la transferencia de fondos municipales a las beneficiarias del indicado programa, para la ejecución de sus proyectos, no se ha ajustado a derecho. Sin embargo, dado que se trata de una situación consolidada, puesto que la vigencia de dicho instrumento se extendía hasta el 31 de diciembre de 2015, procede que, a futuro, en la elaboración de esa clase de convenios, el Servicio Nacional de la Mujer adopte las medidas tendientes a que las obligaciones que las entidades edilicias contraigan a través de los mismos se enmarquen dentro del ejercicio de sus atribuciones. Transcríbase a la Municipalidad de Machalí, a la Directora Regional del Servicio Nacional de la Mujer de la Región del Libertador General Bernardo O'Higgins y a la respectiva Sede Regional. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República