Dictamen N° 13810/2017

N° 13.810 Fecha: 20-IV-2017 Don Guillermo Caro Molina, en representación de la Corporación Municipal de Educación, Salud y Atención de Menores de Puente Alto, requiere determinar si la Superintendencia de Educación -en adelante, la Superintendencia-, debió haber instruido un procedimiento administrativo para fiscalizar la inversión de los recursos de la subvención escolar preferencial por parte de ese sostenedor. Denuncia que en el mes de noviembre de 2015, la Superintendencia examinó los gastos realizados durante los años 2013 y 2014 por los tres establecimientos educacionales que gestiona dicha corporación, y que las actas con el resultado de esa revisión determinaron la existencia de “gastos rechazados” sin incluir su fundamentación, y restringieron la posibilidad de reclamar solamente en contra de los “gastos objetados”, sin derecho a posterior recurso. Pregunta qué medidas o acciones puede adoptar para defender los derechos de su representada, y por último, consulta si la Superintendencia puede modificar unilateralmente la plataforma de rendición de cuentas para incluir los gastos que fueron rechazados del modo antes expuesto. Requerido su informe, la Superintendencia aclara que el recurrente fue sometido a una fiscalización por el uso de los recursos públicos, y que el procedimiento de rendición de las referidas subvenciones se rige por los artículos 54 y siguientes de la ley N° 20.529, por su respectivo reglamento, y supletoriamente, por la ley N° 19.880. Aclara que las actas de fiscalización de los gastos tienen el carácter de actos administrativos de acuerdo al inciso sexto del artículo 3° de la ley N° 19.880, y que la fundamentación de los gastos rechazados estaba contenida en las hojas de trabajo que formaban parte integrante y se acompañaban a estos documentos, pero se omitió plasmar la indicación de los recursos administrativos que procedían en su contra. Al respecto, explica que esa repartición se encuentra desarrollando un nuevo instructivo que regula los procedimientos de fiscalización de los recursos con el objeto de resguardar los principios de la enunciada ley N° 19.880, el cual incluye la notificación de todo tipo de gastos observados a los sostenedores para que estos últimos puedan acompañar los antecedentes que estimen necesarios en el plazo que indica, tras lo cual, ese organismo procederá a emitir el acto administrativo terminal con la aceptación o rechazo definitivo de los egresos y la indicación de los mecanismos de impugnación que procedan. De esta manera, indica que subsanará la situación que afectó al requirente mediante la invalidación de las actas de fiscalización que se impugnan y la aplicación del procedimiento antes descrito, añadiendo que próximamente informará acerca de la aprobación de este nuevo procedimiento a todos los sostenedores a través de los mecanismos que establece la ley. Por su parte, el Ministerio de Educación manifiesta, en términos similares a los expuestos por la Superintendencia, que en este caso se siguió un procedimiento de fiscalización de rendición de cuentas, y no un procedimiento administrativo sancionatorio. Ahora bien, en primer lugar, corresponde referirse a las atribuciones que le competen a la Superintendencia en relación con el caso planteado. Sobre la rendición de cuentas, el Título III de la ley N° 20.529, sobre Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización, crea la Superintendencia de Educación, y la letra b) de su artículo 49 consigna su función de fiscalizar la rendición de la cuenta del uso de todos los recursos, públicos y privados, que deben presentar anualmente los sostenedores de establecimientos educacionales subvencionados o que reciben aportes regulares del Estado de acuerdo al Párrafo 3° del aludido Título III, conforme a los principios de contabilidad generalmente aceptados. Luego, el Párrafo 3° de dicho Título III -“De la rendición de cuenta pública del uso de los recursos”-, regula una serie de aspectos relacionados con la rendición de cuentas, señalando su artículo 55 que ésta consiste en la presentación de estados financieros que contengan la información de manera desagregada, de acuerdo a las formas y procedimientos que fije la aludida Superintendencia, añadiendo que “El análisis de la rendición de cuentas sólo implicará un juicio de legalidad del uso de los recursos”. El detalle de las características, modalidades, condiciones y plazos del mecanismo de rendición de cuentas se encuentra regulado en su reglamento, aprobado mediante el decreto N° 469, de 2013, del Ministerio de Educación. En otro orden de funciones, el inciso primero del artículo 48 de la ley N° 20.529 previene que la Superintendencia tiene por objeto fiscalizar “que los sostenedores de establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado se ajusten a las leyes, reglamentos e instrucciones que dicte la Superintendencia, en adelante ‘la normativa educacional’”. En armonía con lo anterior, las letras a) y l) de su artículo 49 disponen que tal repartición tiene la atribución de fiscalizar que los establecimientos educacionales y sus sostenedores cumplan con la normativa educacional, como también la de imponer las sanciones correspondientes por infracción a esa preceptiva, de conformidad con las disposiciones del Párrafo 5° del reseñado Título III. Pues bien, de lo expuesto se advierte que la Superintendencia de Educación cuenta con dos atribuciones distintas: la primera, consiste en el examen de las cuentas que anualmente deben presentar los sostenedores de los establecimientos subvencionados o que reciben aportes regulares del Estado, con el objeto de determinar la correcta de inversión de sus haberes; y la segunda, se dirige a fiscalizar el cumplimiento de la normativa educacional en general y sancionar sus respectivas infracciones. De este modo, el rechazo de los gastos que afectó a la corporación requirente tuvo lugar en el contexto de un procedimiento especial de revisión de sus rendiciones de cuentas, realizado al amparo de las normas del aludido Párrafo 3° y del decreto N° 469, de 2013, y no de un procedimiento administrativo sancionatorio. Seguidamente, corresponde emitir un pronunciamiento sobre la legalidad de las actuaciones de la Superintendencia en la revisión de las cuentas de que se trata. Al respecto, cabe recordar que el artículo 18 de la ley N° 19.880 -que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado-, dispone que el “procedimiento administrativo está constituido por una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto terminal”, por lo cual la revisión de las cuentas supone el desarrollo de un procedimiento administrativo. Pues bien, atendido que este último procedimiento no está previsto en la aludida ley N° 20.529, ni tampoco en la versión del decreto N° 469 vigente a la época de los hechos denunciados, correspondía aplicar supletoriamente la ley N° 19.880, por disponerlo así su artículo 1°. Al respecto, cabe recordar que el artículo 10 de la ley N° 19.880 dispone como principio del procedimiento administrativo que los interesados podrán, en cualquier momento, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio, y que el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradictoriedad y de igualdad de dichos interesados. En ese mismo sentido, la letra f) de su artículo 17 reconoce entre los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración, el de formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento, los cuales deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución. Asimismo, el artículo 15 del mismo cuerpo legal consagra que todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás que establezcan las leyes especiales. Ahora bien, de los antecedentes acompañados por las partes, aparece que la Superintendencia de Educación emitió las actas de fiscalización del examen de cuentas consignando en las hojas de trabajo los motivos por los cuales se objetaron o rechazaron los gastos fiscalizados, pero limitó la posibilidad de formular alegaciones solo respecto del primer tipo de egresos, excluyendo los rechazados, y expresó que aquella era la última instancia de revisión de las subvenciones. En su informe, explica que los “gastos objetados” son aquellos que cumplen con las finalidades de la subvención pero que no se encuentran debidamente respaldados, mientras que los “rechazados”, son los que presentan errores en su declaración, se sustentan en documentos falsos, o no se ajustan a los objetivos antes referidos. Pues bien, cabe objetar que el instrumento consignado restringiera la posibilidad de controvertir solo un tipo de gastos, pues con ello se infringió el principio de contradictoriedad al desconocer el derecho del sostenedor a defenderse de todos los hallazgos desfavorables que resultaron del proceso de revisión de las rendiciones, vulnerándose, además, el de impugnabilidad al aludir a que aquélla era la última instancia de revisión de las subvenciones. Al respecto, esta Contraloría General considera pertinente la propuesta planteada por la Superintendencia de Educación en orden a subsanar las deficiencias descritas mediante la invalidación de los instrumentos impugnados por el requirente, y la aplicación del procedimiento administrativo antes descrito para determinar la procedencia de aceptar o rechazar los gastos del peticionario con observancia a los principios de la ley N°19.880. De este modo, en dicha instancia el sostenedor podrá adoptar todas las medidas o acciones que estime necesarias para defender los derechos de su representada. En segundo lugar, corresponde determinar si la Superintendencia puede modificar unilateralmente la plataforma de rendición de cuentas para incluir los gastos rechazados. Al respecto, el aludido artículo 55 de la ley N° 20.529 permite a la Superintendencia disponer la forma en que los sostenedores deberán cumplir con la presentación de los estados financieros constitutivos de la rendición de cuentas, y en ese contexto, la plataforma es el medio tecnológico por el cual se verifica dicha obligación. Luego, de conformidad al artículo 7° del referido decreto N°469 en vigor a la época de los hechos denunciados, cuando la Superintendencia rechaza uno o más gastos del sostenedor, este último debe restar dichos gastos del estado anual de resultados y del informe consolidado. De este modo, la plataforma informática de rendición de cuentas es el reflejo del resultado del procedimiento administrativo que realiza la Superintendencia para examinar la información de que se trata, y por ende, ese organismo está habilitado para introducir las adecuaciones al sistema que resulten necesarias para el cumplimiento de este fin. Por lo tanto, atendido que en el presente caso la Superintendencia modificó la plataforma informática de rendición de cuentas del sostenedor tras un examen de cuenta que adoleció de las irregularidades precedentemente descritas, el nuevo procedimiento administrativo que se instruirá, según lo informado por dicho organismo, deberá incluir la rectificación de la información del sistema de acuerdo con los resultados que se obtengan en este. A continuación, cabe prevenir que el procedimiento general de fiscalización de la rendición de cuentas cuya implementación anuncia la Superintendencia se encuentra regulado en el decreto N° 575, de 2015, del Ministerio de Educación, que modificó el reglamento del aludido decreto N° 469, y que fue publicado en el Diario Oficial el 12 de noviembre de la presente anualidad, de modo que la entidad recurrida podrá impartir las instrucciones necesarias para su correcta aplicación dentro del ámbito de sus competencias. Finalmente, la Superintendencia deberá informar a esta Contraloría General acerca de las medidas adoptadas en relación al proceso de invalidación de la fiscalización de las cuentas del requirente y a la instrucción del procedimiento administrativo antes referido, dentro del plazo de 30 días hábiles contado desde la notificación del presente pronunciamiento. Transcríbase al interesado y al Ministerio de Educación. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República