Dictamen N° 13813/2017

N° 13.813 Fecha: 20-IV-2017 Doña Aurelia Munizaga Véliz y don Walter Oliva Munizaga, en representación del colegio particular subvencionado Santiago Pudahuel, requieren se declarare la ilegalidad de las observaciones a las rendiciones de cuentas por los gastos de la subvención escolar preferencial 2013-2014 efectuada por la Superintendencia de Educación -en adelante, la Superintendencia-, por no haberse instruido un procedimiento administrativo sancionatorio. Plantean que se infringió el principio de legalidad pues la sanción “gastos rechazados” no estaba prevista en la normativa educacional que regía en la especie, y que el acta con el resultado de la fiscalización determinó la existencia de $ 30.355.125 como gastos rechazados, y $ 4.653.491 como egresos objetados, expresándose en dicho instrumento que únicamente podía reclamar en contra de estos últimos, sin derecho a posterior recurso. Exponen que tras presentar sus descargos, la Superintendencia emitió una nueva acta que levantó las observaciones de los gastos objetados, pero que omitió considerar las alegaciones y medios de prueba que hicieron valer sobre los gastos rechazados, ni tampoco expuso las razones de hecho y derecho que sustentaron su decisión final de denegar la inversión de $ 30.355.125, vulnerándose así el debido proceso. Por último, alegan que la Superintendencia le aplicó retroactivamente un instructivo sobre rendiciones que dictó con posterioridad a la ejecución de los gastos que fueron objeto de revisión, y por último, desarrolla las razones específicas por las cuales estiman que deberían aceptarse los gastos rechazados. Requerido su informe, la Superintendencia aclara que los recurrentes fueron sometidos a una fiscalización por el uso de los recursos públicos, y no a un procedimiento administrativo sancionatorio. Agrega que se trata de dos atribuciones distintas que se rigen cada cual por su propia preceptiva, y que sólo a esta última corresponde aplicar los principios del debido proceso y de legalidad del modo en que los interesados señalan. Añade que el procedimiento de rendición de estas subvenciones se rige por los artículos 54 y siguientes de la ley N° 20.529, por su respectivo reglamento, y supletoriamente, por la ley N° 19.880, y hace presente que si bien la fundamentación de los instrumentos recurridos estaba contenida en las hojas de trabajo que formaban parte integrante y se acompañaban a estos, el acto terminal omitió plasmar la indicación de los recursos que procedían en su contra. Al respecto, explica que esa repartición se encuentra desarrollando un nuevo instructivo que regula los procedimientos de fiscalización de los recursos con el objeto de resguardar los principios de la enunciada ley N° 19.880, el cual incluye la notificación de todo tipo de gastos observados a los sostenedores para que estos últimos puedan acompañar los antecedentes que estimen necesarios en el plazo que indica, tras lo cual, ese organismo procederá a emitir el acto administrativo terminal con la aceptación o rechazo definitivo de los egresos y la indicación de los mecanismos de impugnación que procedan. De esta manera, indica que subsanará la situación que afectó a los requirentes mediante la invalidación del acta de fiscalización que impugnan y la aplicación del procedimiento antes descrito, añadiendo que próximamente informará acerca de la aprobación de este nuevo procedimiento a todos los sostenedores a través de los mecanismos que establece la ley. Por último, afirma que el instructivo al que aluden los requirentes no consagró nuevas reglas sobre el uso de los recursos, pues se limitó a reiterar algunas de las exigencias contenidas en la ley N° 20.248, que estableció la subvención escolar preferencial, y que no tuvo efectos retroactivos pues la revisión de la inversión de los recursos aún no se iniciaba a la época de su dictación. Por su parte, el Ministerio de Educación manifiesta, en términos similares a los expuestos por la Superintendencia, que en este caso se siguió un procedimiento de fiscalización de rendición de cuentas, y no un procedimiento administrativo sancionatorio. Ahora bien, en primer lugar, corresponde referirse a las atribuciones que le competen a la Superintendencia en relación con el caso planteado. Sobre la rendición de cuentas, el Título III de la ley N° 20.529, sobre Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización, crea la Superintendencia de Educación, y la letra b) de su artículo 49 consigna su función de fiscalizar la rendición de la cuenta del uso de todos los recursos, públicos y privados, que deben presentar anualmente los sostenedores de establecimientos educacionales subvencionados o que reciben aportes regulares del Estado de acuerdo al Párrafo 3° del aludido Título III, conforme a los principios de contabilidad generalmente aceptados. Luego, el Párrafo 3° de dicho Título III -“De la rendición de cuenta pública del uso de los recursos”-, regula una serie de aspectos relacionados con la rendición de cuentas, señalando su artículo 55 que ésta consiste en la presentación de estados financieros que contengan la información de manera desagregada, de acuerdo a las formas y procedimientos que fije la aludida Superintendencia, añadiendo que “El análisis de la rendición de cuentas sólo implicará un juicio de legalidad del uso de los recursos”. El detalle de las características, modalidades, condiciones y plazos del mecanismo de rendición de cuentas se encuentra regulado en su reglamento, aprobado mediante el decreto N° 469, de 2013, del Ministerio de Educación. En otro orden de funciones, el inciso primero del artículo 48 de la ley N° 20.529 previene que la Superintendencia tiene por objeto fiscalizar “que los sostenedores de establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado se ajusten a las leyes, reglamentos e instrucciones que dicte la Superintendencia, en adelante ‘la normativa educacional’”. En armonía con lo anterior, las letras a) y l) de su artículo 49 disponen que tal repartición tiene la atribución de fiscalizar que los establecimientos educacionales y sus sostenedores cumplan con la normativa educacional, como también la de imponer las sanciones correspondientes por infracción a esa preceptiva, de conformidad con las disposiciones del Párrafo 5° del reseñado Título III. Pues bien, de lo expuesto se advierte que la Superintendencia de Educación cuenta con dos atribuciones distintas: la primera, consiste en el examen de las cuentas que anualmente deben presentar los sostenedores de los establecimientos subvencionados o que reciben aportes regulares del Estado, con el objeto de determinar la correcta de inversión de sus haberes; y la segunda, se dirige a fiscalizar el cumplimiento de la normativa educacional en general y sancionar sus respectivas infracciones. De este modo, el rechazo de los gastos que afectó al colegio Santiago Pudahuel tuvo lugar en el contexto de un procedimiento especial de revisión de sus rendiciones de cuentas, realizado al amparo de las normas del aludido Párrafo 3° y del decreto N° 469, de 2013, y no de un procedimiento administrativo sancionatorio. Por lo tanto, los “gastos rechazados” no son una sanción administrativa, sino que es el efecto propio de la fiscalización de las rendiciones de cuentas previsto en la preceptiva antes indicada, cuando se detectan egresos que no se ajustan al destino de las subvenciones rendidas. Seguidamente, corresponde emitir un pronunciamiento sobre la legalidad de las actuaciones de la Superintendencia en la revisión de las cuentas del establecimiento educacional de que se trata. Al respecto, cabe recordar que el artículo 18 de la ley N° 19.880 -que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado-, dispone que el “procedimiento administrativo está constituido por una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto terminal”, por lo cual la revisión de las cuentas supone el desarrollo de un procedimiento administrativo. Pues bien, atendido que este último procedimiento no está previsto en la aludida ley N° 20.529, ni tampoco en el referido decreto N° 469, corresponde aplicar supletoriamente la ley N° 19.880, por disponerlo así su artículo 1°, tal como lo sostiene la Superintendencia en su informe. Al respecto, cabe recordar que el artículo 10 de la ley N° 19.880 dispone como principio del procedimiento administrativo que los interesados podrán, en cualquier momento, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio, y que el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradictoriedad y de igualdad de dichos interesados. En ese mismo sentido, la letra f) de su artículo 17 reconoce entre los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración, el de formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento, los cuales deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución. Asimismo, el artículo 15 del mismo cuerpo legal consagra que todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás que establezcan las leyes especiales. Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que la Superintendencia de Educación emitió una primera acta de fiscalización del examen de cuentas que si bien consignó los motivos por los cuales se objetaron o rechazaron los gastos fiscalizados, limitó la posibilidad de formular alegaciones solo respecto del primer tipo de egresos, excluyendo los rechazados, y expresó que aquella era la última instancia de revisión de las subvenciones. En su informe, explica que los “gastos objetados” son aquellos que cumplen con las finalidades de la subvención pero que no se encuentran debidamente respaldados, mientras que los “rechazados”, son los que presentan errores en su declaración, se sustentan en documentos falsos, o no se ajustan a los objetivos antes referidos. Pues bien, cabe objetar que el instrumento consignado restringiera la posibilidad de controvertir solo un tipo de gastos, pues con ello se infringió el principio de contradictoriedad al desconocer el derecho del sostenedor a defenderse de todos los hallazgos desfavorables que resultaron del proceso de revisión de las rendiciones, vulnerándose, además, el de impugnabilidad al aludir a que aquélla era la última instancia de revisión de las subvenciones. Al respecto, esta Contraloría General considera pertinente la propuesta planteada por la Superintendencia de Educación en orden a subsanar las deficiencias descritas mediante la invalidación de los instrumentos impugnados por los requirentes, y la aplicación del procedimiento administrativo antes descrito para determinar la procedencia de aceptar o rechazar los gastos del peticionario, pues ello permitirá dar cumplimiento a los aludidos principios de la ley N°19.880. A continuación, cabe prevenir que el procedimiento general de fiscalización de la rendición de cuentas cuya implementación anuncia la Superintendencia se encuentra regulado en el decreto N° 575, de 2015, del Ministerio de Educación, que modificó el reglamento del aludido decreto N° 469, y que fue publicado en el Diario Oficial el 12 de noviembre de la presente anualidad, de modo que la entidad recurrida podrá impartir las instrucciones necesarias para su correcta aplicación dentro del ámbito de sus competencias. En segundo término, corresponde descartar que la repartición recurrida haya aplicado retroactivamente el instructivo que impugna el interesado, pues de su lectura aparece que este se limitó a impartir instrucciones sobre los aplicativos que los sostenedores debían usar para informar de sus rendiciones de cuentas con posterioridad a la época de su dictación. Por otro lado, esta Contraloría General no emitirá pronunciamiento respecto de las razones específicas que exponen los peticionarios con el objeto de salvar los gastos rechazados, por cuanto corresponde que la Superintendencia de Educación se pronuncie sobre ello. Finalmente, la aludida repartición deberá informar a esta Contraloría General acerca de las medidas adoptadas en relación al proceso de invalidación y a la instrucción del procedimiento administrativo antes referido, dentro del plazo de 30 días hábiles contado desde la notificación del presente pronunciamiento. Transcríbase a los interesados y al Ministerio de Educación. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República