Dictamen N° 15438/2013

N° 15.438 Fecha: 08-III-2013 La Contraloría Regional de Arica y Parinacota ha remitido la presentación efectuada por el Director del Centro Clínico Militar “Arica”, quien solicita un pronunciamiento acerca de la procedencia de efectuar cobros por inasistencias, sin aviso, del personal naval y de sus cargas familiares que solicitan atención en ese establecimiento de salud, ya que el jefe del Policlínico Médico Dental de la IV Zona Naval les informó que no efectuarían pagos por ese concepto, conforme con las instrucciones de la Dirección de Sanidad de la Armada, basadas en el dictamen N° 785, de 1988, de esta Entidad de Control, ya que se produciría un enriquecimiento sin causa a favor del recinto asistencial al cobrar una prestación no realizada. El informe jurídico acompañado por el recurrente señala, en lo que interesa, que el recaudo de la especie se fundamentaría en lo dispuesto en el artículo 6° de la ley N° 19.465, que establece el sistema de salud de las Fuerzas Armadas; en el N° 3, de la letra E., del capítulo V “Cobranzas”, del Manual de Procedimientos Administrativos Generales del Sistema de Salud del Ejército; en la resolución del Comandante de Salud del Ejército COSALE CDCDIA (R) N° 11000/381, de 28 de agosto de 2005, que creó los códigos respectivos para su implementación, y en la interpretación del aludido dictamen N° 785, de 1988, que haría procedente tales cobros en la medida que una norma legal o reglamentaria lo permita, lo que acontecería en la especie. Solicitado su informe, la Comandancia en Jefe del Ejército, junto con reiterar las normas aludidas precedentemente, manifiesta que los recintos de salud institucional deben procurar calidad en la atención de los pacientes con recursos limitados, junto con maximizar la productividad de los medios públicos para su uso eficiente, sobre la base del bien común y la protección del patrimonio estatal, representado por fondos fiscales o autogenerados por las instalaciones de salud castrenses y, en ese sentido, agrega, de acuerdo con el aludido manual, que las faltas a sesión sin aviso previo o sin justificación son de cargo directo del usuario, valorado en la forma que indica. Añade, que tal medida se justifica en el “daño patrimonial” que conlleva la pérdida de la hora médica previamente comprometida -representado por la inactividad del profesional de la salud al que se le paga por hora de trabajo o por hora de su box de atención-, y en la pérdida de ingresos proyectados, lo que genera un impacto financiero en el sistema, sin perjuicio de que, además, las horas médicas y dentales son prestaciones escasas, con un considerable período de latencia, manifestando que su objeto sería resarcir la pérdida real en la que incurre el estamento de salud por la inasistencia del beneficiario, sin aviso o justificación, a la hora programada, por lo que en ese contexto, a su juicio, existe una causa legítima que justifica el cobro. Aclara, que tal cobro no se aplica si el interesado avisa en forma previa la anulación de la reserva de hora médica o dental, o bien justifica al día siguiente hábil su inasistencia. Como cuestión previa, cabe acotar que el citado dictamen N° 785, de 1988, señaló que era improcedente el descuento efectuado a la pensión de un imponente de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional, por un cobro efectuado por el Hospital Militar relativo a una orden de atención a su cónyuge para exámenes y radiografía, los que no se realizaron por inasistencia de la interesada. Concluye, que es la prestación la que permite efectuar el cobro y como aquella no se realizó, se produciría un enriquecimiento sin causa para el establecimiento hospitalario, por lo que procedía efectuar la devolución de la cantidad descontada de la pensión del recurrente, toda vez que no existía norma legal ni reglamentaria que permitiera lo contrario. Por su parte, el artículo 6° de la ley N° 19.465, en su inciso primero, preceptúa que “El valor de las prestaciones que otorgue el Sistema de Salud de las Fuerzas Armadas será fijado por cada Comandante en Jefe Institucional, de acuerdo a los criterios generales que establezca el Reglamento”, norma que se repite en términos similares en el artículo 38 de la misma ley, al precisar que los beneficiarios que indica pueden requerir y obtener prestaciones de salud en los centros del sistema de salud de las Fuerzas Armadas, “pagando las mismas tarifas que éstas fijen para sus propios imponentes”. De acuerdo con lo señalado, el Comandante en Jefe de cada rama castrense se encuentra facultado para establecer el valor de las prestaciones que otorguen sus respectivos establecimientos e instalaciones sanitarias, los que integran el sistema de salud de las Fuerzas Armadas, siendo pertinente destacar que no se ha dictado el reglamento al que se remite el artículo 6° de la ley. No obstante, la Orden Ministerial N° 35, de 1996, del Ministerio de Defensa Nacional, que dicta normas para la aplicación de la ley N° 19.465, previene en el N° 5 de su letra A. que “Los Servicios de Sanidad de las Fuerzas Armadas, incluidos los establecimientos sanitarios que éstas posean, serán responsables de la ejecución de las acciones de salud que prevé la ley, sin perjuicio de los convenios que puedan celebrar con arreglo a lo dispuesto en los artículos 17 y 26 de la ley N° 19.465”, precisando su inciso segundo que “La organización y funcionamiento de dichos servicios y establecimientos se ajustará a sus correspondientes Reglamentos Orgánicos”. A su turno, el N° 6 de la aludida letra A., dispone que mientras no se dicte el reglamento a que se refiere el artículo 6° de la ley, la fijación del valor de las prestaciones de salud que otorgue el Sistema, se determinará de acuerdo a los criterios generales que indica, consignando la letra b) del referido numeral 6, que las instituciones pueden establecer tarifas diferentes entre sí, según sus propias estructuras de costos, sin que puedan ser discriminatorios respecto de los beneficiarios legales del sistema, esto es, que la institución que atienda al beneficiario perteneciente a otra institución del sistema, le cobrará por las prestaciones que le brinde, “como si fuere de la suya propia”. Por su parte, el N° 30 de la letra D. de ese texto establece que las instrucciones de detalle que demande su aplicación, “serán dictadas por los Sres. Comandantes en Jefe institucionales, con la asesoría de los Directores o Jefes de Sanidad respectivos, y de acuerdo a lo establecido en la presente Orden”, en tanto que su N° 29 facultó a los Comandantes en Jefe, conjuntamente con el Vicepresidente Ejecutivo de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional, para aprobar un manual de procedimiento de coordinación técnica entre dichas instituciones que “permita la implementación de un proyecto común para la debida aplicación de la Ley N° 19.465 y de la presente Orden Ministerial”. Puntualizado lo anterior, procede manifestar que el Manual de Procedimientos Administrativos Generales del Sistema de Salud del Ejército -aprobado por la Orden de Comando del Comandante en Jefe del Ejército N° 11.000/67, de 18 de noviembre de 2005-, sistematiza diversos aspectos y contiene instrucciones de detalle relacionadas con la materia, y en su capítulo V “Cobranzas”, letra E., sobre “las faltas a sesión sin aviso, área médico y odontológico”, indica que se considerará como ausencia sin previo aviso, los retrasos sobre 15 minutos, debiendo aplicarse criterios de excepción, según disposiciones internas de cada instalación. Además, señala que la ausencia de un paciente a una atención clínica, sin previo aviso o sin justificación posterior, “en un plazo no superior a 24 horas hábiles siguientes, constituirá una falta a sesión sin aviso”. A continuación, establece que “este tipo de acciones serán con cargo directo al usuario y se entenderá como valor a cobro, lo asignado a la prestación a realizar en esa hora solicitada”. En este contexto, cabe señalar que el aludido oficio N° 785, de 1988, es anterior a la dictación de la ley N° 19.465, y al resto de los textos y actos administrativos antes referidos, y que sirven de antecedente a las instrucciones contenidas en el referido manual, y por ende a la medida en análisis, la que, además, encuentra justificación en el impacto financiero al sistema de salud del Ejército, en los términos informados por esa Institución. Al respecto, se debe precisar, considerando que de acuerdo al inciso segundo del artículo 17 de la ley N° 19.465, los beneficiarios de otras ramas castrenses pueden solicitar, fuera de su institución y en las hipótesis que allí se exponen, atención en establecimientos o instalaciones comprendidos dentro del sistema de salud de las Fuerzas Armadas, que dichas atenciones quedan sujetas a las condiciones imperantes en la institución administradora respectiva, que en el caso particular estableció el cobro en comento. En consecuencia, el cobro por el que se consulta es procedente, en la medida que se ajuste a las instrucciones y a la tramitación previstos y no importe un trato desigual, es decir, que sean los mismos que deben enfrentar los propios beneficiarios del sistema de salud del Ejército, ajustándose en todo momento a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 5° de la ley N° 19.465, que prohíbe negar atención a los beneficiarios que la requieran, o condicionarla a pago previo, sin perjuicio de su pago posterior mediante los procedimientos que se hayan determinado. Finalmente, atendido que el Sistema de Salud de las Fuerzas Armadas es por esencia único, no obstante que su administración esté a cargo de cada institución militar, según lo prescribe el artículo 3° de la ley N° 19.465, en la situación en análisis adquiere relevancia el principio de coordinación desarrollado en el inciso segundo del artículo 5° de la ley N° 18.575, que dispone que en el cumplimiento de sus cometidos los órganos de la Administración del Estado deben actuar coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones, imperativo que fue contemplado en el artículo 43 de la ley N° 19.465, al señalar que corresponde al Ministro de Defensa Nacional, asesorado en la forma que indica, fijar las normas y establecer los procedimientos necesarios para la coordinación y mejor aprovechamiento de los recursos humanos, financieros y materiales de los Servicios de Sanidad, establecimientos e instalaciones sanitarias de las Fuerzas Armadas, y en el N° 29 de la letra D., de la citada Orden Ministerial, al referirse a la coordinación técnica entre las instituciones armadas para la implementación de un proyecto común para la debida aplicación de la ley y esa instrucción. Con todo, corresponde advertir que subsiste la obligación de dictar el reglamento concerniente al citado artículo 6° de la ley. Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante