Dictamen N° 18484/2018

N° 18.484 Fecha: 24-VII-2018 La Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales de Coquimbo consulta si la intervención que le corresponde al Jefe de la División de Constitución de la Propiedad Raíz del Ministerio de Bienes Nacionales (MBN) en la resolución administrativa de los litigios y controversias pendientes entre dos o más comunidades agrícolas, cuando proceda, debe someterse a las normas que regulan el procedimiento arbitral o, por el contrario, a las generales que rigen los procedimientos administrativos. Requerido su informe, la citada cartera sostiene que la materia en cuestión está entregada a una preceptiva especial pudiendo dicha División resolverla a través de las vías que contempla el procedimiento administrativo actuando como árbitro de derecho y como arbitrador en su tramitación por las consideraciones que expone, acorde al artículo 38 del decreto con fuerza de ley N° 5, de 1968, del Ministerio de Agricultura, que modifica, complementa y fija texto refundido del D.F.L. R.R.A. N° 19, “Comunidades Agrícolas”. Sobre el particular, los artículos 2° y 3° de ese cuerpo legal, señalan que aquellas comunidades agrícolas que soliciten la intervención de la aludida División de Constitución de la Propiedad Raíz, para la constitución de su propiedad, el saneamiento de sus títulos de dominio y su organización, deberá realizarse a petición de dos o más comuneros interesados y por escrito. Luego, solicitada la intervención de la referida unidad, ésta tiene entre sus atribuciones, según el artículo 4°, letra a), la de “Señalar el nombre, ubicación, cabida y deslindes”. El inciso final de dicha letra a) previene que “Si entre dos o más Comunidades Agrícolas existen litigios o controversias pendientes, especialmente respecto a la cabida o deslindes comunes de ellas el Jefe de la División de Constitución de la Propiedad Raíz a petición de ambas partes y previo informe de un abogado del Servicio o contratado, podrá resolverlos administrativamente, no siendo su dictamen susceptible de recurso alguno”. El artículo 6° del consignado texto legal precisa que una vez cumplido lo contemplado en el aludido artículo 4°, la División, según los antecedentes reunidos, elaborará un informe que contenga, entre otras materias, aquel aspecto señalado en su letra c), esto es, “Copia autorizada expedida por el Sub-Jefe del Departamento de Títulos, del dictamen administrativo que haya resuelto los litigios o controversias aludidos en la letra a) del artículo 4°”. Por su parte, el artículo 7° puntualiza que una vez elaborado el antedicho informe, será presentado por la citada División al Juez de Letras en lo Civil respectivo y solicitará que se cite a todos los comuneros y a todos aquellos que pretendan derechos sobre las tierras o derechos de aprovechamiento de aguas señalados como de la comunidad agrícola, a un comparendo. Agrega su inciso final que “El procedimiento así iniciado será considerado de jurisdicción voluntaria y los procedimientos a que den lugar las observaciones de los artículos 11, 12, 13 y 14 deberán tramitarse en cuaderno separado”. Como puede apreciarse de la normativa mencionada, el decreto con fuerza de ley N° 5 distingue dos etapas en el proceso especial de solución de litigios o controversias pendientes entre comunidades agrícolas reguladas por aquel. Así, contempla una primera instancia administrativa que se efectúa ante la señalada División de Constitución de la Propiedad Raíz y que concluye con el dictamen administrativo que lo resuelve, emitido por el jefe de esa unidad, el que constituye un acto administrativo. La segunda fase, que se desarrolla en sede jurisdiccional, comienza con la presentación de un informe emanado de dicha División ante el respectivo Juez de Letras en lo Civil, quien puede disponer en definitiva la inscripción de un bien raíz a nombre de la comunidad pertinente, tal como lo indica el artículo 27 de ese cuerpo legal (aplica el dictamen N° 22.852, de 1991). Asimismo, se advierte que el mencionado decreto con fuerza de ley N° 5 estableció de manera expresa que la determinación de aquella unidad no tuviera una instancia administrativa de reclamación. No obstante ello, cabe puntualizar que la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -dictada con posterioridad al consignado decreto con fuerza de ley N° 5 y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 38 de la Constitución Política-, dispone en su artículo 10 que los actos administrativos serán impugnables mediante los recursos que establezca la ley, agregando que se podrá siempre interponer el de reposición ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerárquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar. Así, los recursos contenidos en el mencionado precepto constituyen elementos esenciales de la organización básica de la Administración Pública y que, por ende, priman por sobre otras normas previstas en leyes anteriores a su dictación. Por esto, lo establecido en la parte final del literal a) del artículo 4° del citado decreto con fuerza de ley en examen -esto es, que el dictamen del Jefe de la División de Constitución de la Propiedad Raíz no es susceptible de recurso alguno-, resulta inaplicable en la actualidad, pues en armonía con las disposiciones constitucionales y legales antes anotadas procederán los recursos administrativos allí previstos, según correspondan, en un procedimiento de ese tipo. Lo anterior no obsta al hecho que el ya apuntado informe, el cual contiene, entre otros aspectos, la señalada determinación administrativa, sea visto posteriormente en sede jurisdiccional, según consigna el artículo 7° del indicado decreto con fuerza de ley, ya que el respectivo juzgado de letras actuará en una etapa posterior y en un procedimiento de jurisdicción voluntaria. Finalmente, en lo referido a la eventual aplicación del artículo 38 del señalado decreto con fuerza de ley N° 5 al asunto en comento, es necesario precisar que del tenor de su inciso segundo, se advierte que las facultades de la División de Constitución de la Propiedad Raíz para actuar como árbitro de derecho, y como arbitrador en cuanto al procedimiento, se refieren específicamente a los casos del inciso primero de aquel precepto y del artículo 37° del texto legal en comento, motivo por el cual no corresponde extender tal atribución a situaciones diversas, en las que el legislador no contempló tal condición y mecanismo. Saluda atentamente a Ud., Dorothy Pérez Gutiérrez Contralora General de la República Subrogante