Dictamen N° 189777/2022

Nº E189777 Fecha: 01-III-2022 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Alfredo Morgado Travezán, solicitando un pronunciamiento acerca del actuar de la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC), por otorgar y mantener vigente a la fecha del accidente aéreo que indica -enero de 2020-, el Certificado de Operador Aéreo (AOC) a la empresa Aeroinnova SpA, para el desarrollo de la instrucción de vuelo conforme a la DAN 137, sin exigir su certificación como Centro de Instrucción de Aeronáutica Civil (CIAC) de acuerdo a la DAN 141. Añade que, según el numeral 137.601 de la DAN 137-incorporado por su enmienda Nº 2, aprobada por Resolución Exenta Nº 08/0/1/528/793, de 2016, de la DGAC-, cualquier empresa que se encontraba realizando trabajos de instrucción de vuelo, tenía el plazo fatal de 12 meses para certificarse como CIAC. En razón de lo anterior, a su juicio, no procedió que en el año 2019 la DGAC haya otorgado la referida autorización a esa empresa, sin previamente certificarse como CIAC. Solicitado su informe, la DGAC lo emitió mediante oficio Nº 05/0/70/0309, de 2021, el que se ha tenido a la vista. Entre otras consideraciones, esa institución afirma que la manera de aplicar la norma ha sido uniforme, antes y luego de la enmienda Nº 2 de la DAN 137, por lo que depende del operador que realiza el trabajo aéreo de instrucción decidir si se certifica por la norma técnica DAN 137 o bien por la DAN 141. Sobre el particular, el Reglamento de Operaciones de Aeronaves (DAR 06), en su Volumen IV “Trabajos Aéreos”, contempla a la actividad de instrucción de vuelo remunerada dentro de la clasificación de trabajos aéreos. De acuerdo a su Capítulo 2º, párrafo 2.3.1, todo operador aéreo que realice esos servicios deberá ser titular de un AOC otorgado por la DGAC. Además, su capítulo 6º, numeral 6.4.1, dispone que para efectuar instrucción de vuelo remunerada a bordo de aeronaves es necesario constituirse como “Empresa de Trabajos Aéreos”. La norma técnica DAN 137, sobre Trabajos Aéreos, establece las condiciones generales que debe cumplir cualquier empresa de trabajo aéreo sin distinción y los que guardan directa relación con la seguridad de las operaciones aéreas. Su Capítulo G regula el trabajo aéreo de instrucción, señalando el detalle de las exigencias o condiciones para ejercer dicha actividad. Según su punto 137.601, introducido por la citada enmienda Nº 2, toda empresa que se encontrara impartiendo instrucción de vuelo conforme a los requisitos de ese capítulo debía certificarse como CIAC, en el plazo de 12 meses a partir de la fecha de publicación de esa enmienda -el 3 de julio de 2017-. En tanto que el mismo capítulo señala en su punto 137.621 que “Las organizaciones de instrucción autorizadas para impartir la instrucción de vuelo definida en este capítulo, podrán optar a los privilegios de instrucción impartida por un CIAC, si se certifican de acuerdo a la DAN 141”. Conforme a la norma técnica DAN 141, sobre Centros de Instrucción de Aeronáutica Civil, el CIAC es una organización certificada bajo esa DAN, que provee instrucción para formación de personal aeronáutico regido por el Reglamento de Licencias. De acuerdo a su Capítulo A, dicha instrucción se realiza en el marco de un sistema aprobado y supervisado por la DGAC, que otorga créditos o privilegios, según lo establecido en la norma aeronáutica correspondiente. A su turno, el DAR 61 Reglamento de Licencias para Pilotos y sus Habilitaciones, aprobado por - decreto supremo Nº 363, de 2017, del Ministerio de Defensa Nacional, publicado el 28 de marzo de 2018- establece en su Capítulo A, numeral 61.19, letra a), que los Instructores de Vuelo, los Centros de Instrucción - Entrenamiento Aeronáutico Civil (CIAC/CEAC), Clubes Aéreos o Empresas Aéreas deberán solicitar a la DGAC la aprobación de sus programas de instrucción o entrenamiento. Sus párrafos 61.301 y 61.401, en su letra d), Nº 3, exigen la acreditación de experiencia en horas de vuelo que indica, realizadas en un CIAC, en su caso, dentro de los requisitos de otorgamiento de las licencias de piloto privado y comercial, respectivamente. De lo expuesto, se colige que, para el desarrollo del trabajo de instrucción de vuelo, el operador debe: contar con un AOC para la ejecución de trabajos aéreos, constituirse como empresa de trabajos aéreos y cumplir con los requisitos establecidos en la norma complementaria DAN 137. Esta certificación le permitirá impartir una instrucción útil para obtener una licencia de piloto privado o comercial sin créditos, esto es, sin privilegios en cuanto a las horas de vuelo que debe acreditar el postulante. Por su parte, los CIAC son empresas aéreas de instrucción de vuelo que optaron por acreditarse bajo la DAN 141, condición que les permite impartir instrucción para la obtención de una licencia de piloto privado o comercial con un crédito en las horas de vuelo que deberá acreditar el peticionario. Así, de una interpretación armónica y sistemática de la normativa expuesta, es posible apreciar que, a nivel reglamentario, se exige al operador constituirse como empresa de trabajos aéreos -sin que se establezca un requisito adicional respecto a su forma de organización- y que no se limita la actividad de instrucción a las empresas que se certifiquen como CIAC. En ese orden, y con posterioridad a la mencionada enmienda Nº 2 de la DAN 137 a que se refiere el peticionario, el reglamento DAR 61 no solo reconoce a los CIAC como empresas autorizadas para impartir instrucción, sino que también al resto de las organizaciones consignadas en el reseñado numeral 61.19, desde que obliga a las entidades autorizadas que allí se indican, a solicitar la aprobación de sus programas de instrucción o entrenamiento ante la DGAC. Acoger el criterio formulado por el peticionario, implicaría aceptar que una disposición contenida en una resolución exenta de la autoridad, como acontece con la citada enmienda Nº 2 -que es contradictoria con las disposiciones reglamentarias reseñadas-, poseería una mayor jerarquía normativa que el reglamento, lo que no resulta jurídicamente procedente, toda vez que con ello se vulneraría el principio de jerarquía normativa que estructura nuestro ordenamiento jurídico. Por consiguiente, no se advierte ilegalidad en que la DGAC haya otorgado y mantenido un AOC a Aeroinnova SpA, certificándola como empresa de trabajos aéreos bajo la norma DAN 137, durante el año 2019 y hasta el 27 de noviembre de 2020, fecha en que la autoridad le otorgó un certificado CIAC, como resultado de las gestiones que inició voluntariamente para esos fines en el mismo año 2019. Adicionalmente, de los antecedentes tenidos a la vista, es posible constatar que, con posterioridad a la mencionada enmienda Nº 2, no solo la empresa en comento se ha certificado bajo la DAN 137 para realizar trabajos aéreos de instrucción, de modo que la autoridad aeronáutica ha aplicado con uniformidad dichas normas técnicas. Saluda atentamente a Ud., JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República