Dictamen N° 213407/2022

Nº E213407 Fecha: 13-V-2022 I. Antecedentes. La Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo solicita un pronunciamiento que incide en determinar el órgano al que le corresponde elaborar los planes de inversiones en infraestructura de movilidad y espacio público (PIIMEP) asociados a planes reguladores metropolitanos o intercomunales. Ello, debido a que el artículo 177 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, de la cartera del ramo, radica tal función en las atingentes secretarías regionales ministeriales de la indicada repartición y de Transportes y Telecomunicaciones, en tanto que el artículo 16, letra k), de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, entrega dicha potestad al respectivo gobierno regional (GORE). Requeridas de informe, las Subsecretarías de Desarrollo Regional y Administrativo, y de Transportes, así como la Asociación de Gobernadoras y Gobernadores Regionales de Chile, manifestaron sus pareceres sobre el asunto planteado. II. Fundamento jurídico. El artículo 5°, inciso segundo de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, establece que “Los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones”. A su turno, el artículo 13 de la ley N° 19.175 prescribe en su inciso primero que la administración superior de cada región del país estará radicada en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella. Luego, el artículo 16 del mismo cuerpo legal, en su segunda letra k) -agregada por la ley N° 20.958, que establece un sistema de aportes al espacio público-, dispone que serán funciones generales del gobierno regional “Elaborar y aprobar los planes de inversiones en infraestructura de movilidad y espacio público asociados al o a los planes reguladores metropolitanos o intercomunales existentes en la región, con consulta a las respectivas municipalidades”. En seguida, su artículo 20, letra f) -incorporada por la ley N° 21.074-, prevé que para el cumplimiento de sus funciones, el gobierno regional tendrá entre sus atribuciones, en lo que interesa, aprobar los planes de inversiones en infraestructura de movilidad y espacio público, según lo señalado en las letras c) y c bis) del artículo 36. A su vez, el citado artículo 36, literal c bis) de esa ley -añadido previamente por la ley N° 20.958- previene, en lo pertinente, que le corresponderá al consejo regional “Aprobar los planes de inversiones en infraestructura de movilidad y espacio público asociados al o a los planes reguladores metropolitanos o intercomunales de la región, los que serán elaborados por las secretarías regionales ministeriales de Vivienda y Urbanismo y de Transportes y Telecomunicaciones, previa consulta a las municipalidades respectivas, conforme a lo dispuesto en la Ley General de Urbanismo y Construcciones”. Por su parte, el artículo 177 de la LGUC -también agregado por la ley N° 20.958-, establece que en las áreas metropolitanas o que estén incluidas en un plan regulador metropolitano o intercomunal, las secretarías regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo y de Transportes y Telecomunicaciones, con consulta a las municipalidades respectivas, elaborarán un proyecto de plan intercomunal de inversiones en infraestructura de movilidad y espacio público, análogo al previsto en el artículo 176 de esa ley, pero que contendrá proyectos, obras y medidas comprendidas en los instrumentos de planificación de nivel intercomunal o asociadas a éstos. Asimismo, consigna, en lo que concierne, que el intendente -gobernador regional, acorde con la ley N° 21.073, que regula la elección de ese órgano ejecutivo y realiza adecuaciones a diversos cuerpos legales-, someterá este proyecto a la aprobación de los alcaldes de las comunas comprendidas en el área correspondiente y que obtenida la conformidad de la mayoría absoluta de aquellos, el plan será presentado al consejo regional y promulgado por esa autoridad luego de su aprobación. Cabe referir también que, por su parte, el artículo 1.1.2. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, aprobada por el decreto N° 47, de 1992, del atingente ministerio, define el PIIMED como el instrumento de nivel comunal o intercomunal que contiene una cartera de proyectos, obras y medidas incluidas en los instrumentos de planificación territorial o asociadas a éstos, debidamente priorizadas, para mejorar sus condiciones de conectividad, accesibilidad, operación y movilidad, así como la calidad de sus espacios públicos y la cohesión social y sustentabilidad urbana, relativas a los aspectos que establece. Por último, de acuerdo con el criterio contenido en el dictamen N° 981, de 2003, de esta Entidad Fiscalizadora, la existencia de un único organismo que ejerza una determinada competencia, evita la duplicación e interferencia de funciones entre diversas reparticiones públicas, y propende a la unidad de acción. Ahora bien, de lo expuesto, se desprende primeramente que los órganos de la Administración del Estado deben actuar de forma coordinada, evitando la duplicación o interferencia de funciones. También, aparece que existe un desajuste normativo referente al o los órganos competentes para la elaboración de los PIIMEP asociados a planes reguladores metropolitanos o intercomunales, que se aprecia tanto entre disposiciones de la aludida ley N° 19.175 como asimismo entre alguna de ellas y las reseñadas normas de la LGUC. Siendo ello así, conforme con el criterio contenido en el dictamen N° 26.710, de 1999, de este origen, para determinar su sentido y alcance ha de considerarse, especialmente, el principio de interpretación armónica de los preceptos aplicables, a fin de que no se produzca duplicación o interferencia de funciones entre las citadas reparticiones ministeriales y los gobiernos regionales. III. Análisis y conclusiones La mencionada ley N° 20.958 incorporó en el ordenamiento jurídico los PIIMEP fijando su contenido, procedimiento y los órganos encargados de su elaboración y aprobación. Sin embargo, de la lectura de sus normas se observa que desde su dictación existe un desajuste en las distintas disposiciones que regulan tales figuras, el que se manifiesta en dos planos. El primero, al interior de la propia ley N° 19.175, entre los artículos 16, en su apuntada segunda letra k), por una parte, y 36 letra c bis), por la otra, dado que aquél dispone que al GORE le concierne la función de elaborar y aprobar los PIIMEP, mientras que la segunda de las citadas reglas -a la que con posterioridad se suma el aludido artículo 20 letra f)- le confiere específicamente la atribución de aprobar los planes de inversión desarrollados por las secretarías regionales ministeriales ya referidas, conforme el procedimiento dispuesto en la LGUC. El segundo, entre la señalada letra k) y el mencionado artículo 177 de la LGUC, que también asigna a las individualizadas secretarías regionales su confección. Al efecto, cabe recordar la regla de hermenéutica del artículo 22 del Código Civil, que establece que “El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía”. En ese entendido, una interpretación armónica y sistemática de los anotados preceptos, orientada a evitar la duplicidad e interferencia de funciones entre los nombrados órganos, no puede separar la intervención del GORE prevista en la indicada segunda letra k), de la normativa a la cual explícitamente se remite, esto es, el antedicho artículo 36 letra c bis) y en especial la LGUC, en materia de procedimiento. Es así, que este cuerpo legal, en su citado artículo 177 y en lo pertinente, precisa los roles que les concierne cumplir a las secretarías regionales ministeriales de Vivienda y Urbanismo y de Transportes y Telecomunicaciones, al consejo regional y al actual gobernador regional, radicando en aquellas la realización de los PIIMEP, y en los últimos, su aprobación y promulgación, respectivamente. Esta última regulación, por lo demás, es consistente con las funciones y capacidades técnicas que poseen las secretarías regionales ministeriales de Vivienda y Urbanismo y de Transportes y Telecomunicaciones, para generar los PIIMEP. Lo expuesto, se ve asimismo corroborado con la posterior modificación efectuada por la ley N° 21.074, la que a pesar de no eliminar la expresión “elaborar” de la señalada segunda letra k), incorpora en la letra f) del artículo 20 solo la función de “aprobar”, lo que, por cierto, es coincidente con el rol que al gobierno regional le cabe en materias de ordenamiento territorial y vinculadas con los instrumentos de planificación. En igual sentido, es menester agregar que en la historia fidedigna del establecimiento de la referida ley N° 20.958, no se aprecian antecedentes que permitan suponer que el propósito del legislador haya sido encomendar la preparación de tales planes de inversión al gobierno regional, y por el contrario, se confirma a través de la intervención de la Ministra de Vivienda y Urbanismo de la época -Segundo Informe de Comisión de Vivienda del Senado, de 10 de mayo de 2016-, que son las indicadas secretarías regionales ministeriales las que confeccionan los PIIMEP. En mérito de lo expuesto, y en concordancia con lo expresado por las reparticiones informantes, corresponde concluir que la elaboración de los planes de inversiones en infraestructura de movilidad y espacio público asociados a un plan regulador metropolitano o intercomunal, concierne a las secretarías regionales ministeriales de Vivienda y Urbanismo y de Transportes y Telecomunicaciones, mientras que su aprobación incumbe al gobierno regional, y su promulgación a su órgano ejecutivo, es decir, al gobernador regional. Saluda atentamente a Ud., JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República