Dictamen N° 21686/2013

N° 21.686 Fecha: 10-IV-2013 Se ha dirigido a este Organismo de Control la Dirección General de Obras Públicas solicitando que se reconsidere el criterio contenido en el informe final N°23, de 2011, de este origen, sobre auditoría efectuada a obras concesionadas en construcción y seguridad vial en las autopistas en explotación, en la Coordinación de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas, específicamente los puntos 1.2.2, sobre atraso en la instalación del letrero de identificación de las obras del contrato “Aeropuerto Presidente Carlos Ibáñez del Campo”; 2.1.3, respecto al atraso en la entrega de los proyectos definitivos y memoria de integración de éstos; y 2.1.4, en relación al inicio de las obras sin autorización de la inspección fiscal; estos dos últimos del contrato “Programa de Concesiones de Infraestructura Hospitalaria”, Hospitales de La Florida y Maipú. A mayor abundamiento, el requirente discrepa de la observación contenida en el punto 1.2.2, referida a que el letrero de obras fue instalado con posterioridad a la fecha prevista en las bases administrativas que regían el contrato de concesión “Aeropuerto Presidente Carlos Ibáñez del Campo”, ya que a su entender su instalación debía realizarse previo al inicio de la construcción de las obras -12 de noviembre de 2010- y no al comienzo de la etapa de construcción -24 de marzo de 2010-, como se señaló en el referido informe. Fundamenta lo expuesto en que el artículo 2.8.13 de las aludidas bases dispuso que el letrero debía instalarse al inicio del período de construcción y consignar en él la data de inicio de la construcción, la cual no era posible determinar sino al comienzo efectivo de las faenas. Sobre el particular, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 2.8.13 de las citadas bases, al inicio del período de construcción la concesionaria debía instalar un letrero en un lugar visible, el que entre otra información, debía precisar la fecha de inicio de la construcción y la estimada del comienzo de explotación, el que debía ser mantenido durante todo el desarrollo de los trabajos. A su vez, el artículo 1.9.3 señala que el inicio de la construcción de las obras se contabilizará a partir de la primera aprobación del inspector fiscal al o los proyectos de ingeniería definitiva, presentados por la concesionaria. Del mismo modo, el artículo 1.9 definió la etapa de construcción como aquella que se inicia junto con la puesta en servicio provisoria de las instalaciones existentes o fase 1, y que comprendería, entre otras, la construcción de la totalidad de las obras. Pues bien, como puede advertirse, las bases administrativas no definieron el llamado “período de construcción”, por lo que para determinar desde qué fecha debía encontrarse instalado el aludido letrero, debe realizarse una interpretación armónica de las disposiciones pertinentes, siendo atendible en tal circunstancia lo indicado por el servicio, en cuanto a que al inicio de la etapa de construcción -esto es, aquella que comenzó el 24 de marzo de 2010 con la puesta en servicio de las instalaciones existentes- no era posible determinar la fecha exacta del inicio de los trabajos, mención esta última que debía llevar el letrero, según lo prescribían las mismas bases, por lo que interpretó que el término “período de construcción” utilizado en el citado artículo 2.8.13 podía ser asimilable al inicio de la construcción de las obras. Sin perjuicio de lo expuesto, la dirección recurrente sólo se refiere a la autorización del inspector fiscal para la instalación del letrero, la que señala ocurrió el 27 de octubre de 2010, pero no acredita la data efectiva de su materialización por parte de la sociedad concesionaria, tomando en consideración que la autorización para el inicio de las obras fue el 12 de noviembre del mismo año. En consecuencia, se otorga un plazo de 30 días hábiles para que esa entidad remita a este Organismo de Control la documentación que acredite la fecha de instalación efectiva del citado letrero, de cuyo análisis se resolverá sobre la pertinencia de la aplicación de las multas, según proceda. Cabe agregar que no se acompañó en la solicitud de reconsideración el documento N°20 de los antecedentes, individualizado como “folio 4 de 20/10/10 del Libro de Obras”. Enseguida, el ente auditado solicita que se reconsidere lo observado en el punto 2.1.3 del informe en comento, en relación con el contrato “Programa de Concesiones de Infraestructura Hospitalaria”, Hospitales de La Florida y Maipú, en particular, acerca del incumplimiento del plazo previsto para la entrega de los proyectos definitivos y de la memoria de integración de los mismos, ya que argumenta que las bases administrativas no distinguieron entre la obligación del concesionario de entregar los proyectos y la del servicio de aprobarlos, estableciendo un único término. Agrega que la aprobación de los proyectos por parte de la administración se realizó el 21 de marzo de 2011, data que incidió en la demora en la entrega de la memoria de integración. Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 1.9.1 de las correspondientes bases administrativas dispuso que en un plazo máximo de 30 días, desde la publicación en el diario oficial del decreto de adjudicación del contrato, la concesionaria debía presentar al inspector fiscal un cronograma de actividades del proyecto definitivo, ajustándose a la condición de obtener la aprobación de la totalidad de los proyectos en 240 días contados desde el inicio de la concesión. Añade que posterior a la aprobación del proyecto definitivo, ya sea en un único acto o por etapas autosuficientes, y previo al inicio de las obras, el concesionario debía entregar al inspector fiscal un documento denominado “Memoria de Integración de Proyectos”. Ahora bien, a la luz de los antecedentes aportados por el peticionario, que detallan la sucesión de actos que se desarrollaron durante la entrega de los proyectos, y dado que las bases establecieron un único plazo para la aprobación de la totalidad de éstos, de 240 días, el cual vencía el 1 de octubre de 2010, incluyendo su prórroga, sin mediar períodos de revisión ajenos a la responsabilidad del concesionario, es menester concluir que la dilación por parte de la administración activa al aprobarlos no debe importar la aplicación de multas. Al efecto, se reconsidera lo concluido en el punto 2.1.3 del informe final N°23, de 2011, en lo referido a la aplicación de las aludidas multas, no obstante, se hace presente a ese servicio que en lo sucesivo, deberá tener especial diligencia en la redacción de sus bases, previendo situaciones como la de la especie. No obstante lo anterior, cabe hacer presente que el inspector fiscal autorizó el inicio de las obras previo a la aprobación de los proyectos definitivos y sin contar con la memoria de integración, contraviniendo lo prescrito en el punto 2.4.2 del referido pliego de condiciones, incumplimiento que deberá evitar en futuras contrataciones. Finalmente, la dirección recurrente solicita la reconsideración de lo objetado en el punto 2.1.4 del informe N°23, de 2011, referido a que la adjudicataria comenzó los trabajos en forma previa a la autorización de la inspección fiscal, sosteniendo que la sociedad concesionaria solicitó permiso para iniciar obras preliminares relativas a la instalación de faenas, demoliciones y movimientos de tierra, lo que fue autorizado por el inspector fiscal. De igual manera, acompaña el oficio N°41, de 2012, de la Jefa de División de Construcción de Obras Concesionadas, dirigido a los inspectores fiscales, donde se reiteran las instrucciones de cumplimiento de los plazos establecidos en los contratos. En lo tocante, el servicio no aporta nuevos antecedentes ni invoca argumentos que permitan variar lo concluido en el referido informe final, por cuanto no se refiere en su presentación a lo objetado en la auditoría, sobre la constatación de avances de obra en fundaciones y vigas de amarre hormigonadas, previo a la autorización del inicio de los trabajos. A su vez, en relación con el oficio N°41, de 2012, éste solo reitera la obligación del servicio de cumplir con lo preceptuado en las bases, sin aportar nuevos antecedentes, razón por la cual se ratifica el criterio contenido en el informe y desestima la reconsideración sobre este punto. En consecuencia, este Organismo Fiscalizador estima procedente complementar, en los términos expuestos, lo concluido en el informe final N°23, de 2011, de este origen. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República