Dictamen N° 26292/2020

Nº E26292 Fecha: 11-VIII-2020 Se han dirigido a esta Contraloría General los señores Iván Vuskovic Villanueva y Claudio Reyes Stevens, concejales de la Municipalidad de Valparaíso; doña Sandra Aravena Jil, encargada del Comité de Bienestar de esa entidad edilicia, y don Juan Correa Peña, presidente de la Asociación de Funcionarios Profesionales Universitarios del Área de la Salud de la Corporación Municipal de Valparaíso para el Desarrollo Social, solicitando un pronunciamiento sobre el derecho a representación en el Comité de Bienestar del Servicio de Bienestar de la Municipalidad de Valparaíso que asistiría a la referida asociación de funcionarios. Requerida de informe, dicha entidad edilicia expresa que, con ocasión de la modificación introducida por la ley N° 20.647 a la ley N° 19.754, que autoriza a las municipalidades para otorgar prestaciones de bienestar a sus funcionarios, se incorporaron al Servicio de Bienestar Municipal los trabajadores de la atención primaria de salud de esa entidad edilicia -la que es administrada por una corporación municipal-, y que, no obstante, no ha resultado posible incorporar al Comité de Bienestar respectivo a los representantes de tales servidores. Lo anterior, toda vez que la ley no lo permite, ya que admite la participación de representantes de las asociaciones de funcionarios de entidades administradoras de salud en el comité de bienestar sólo en la medida que los trabajadores regidos por la ley N° 19.378 hayan optado por constituir un servicio de bienestar separado, y no cuando se han afiliado al ya existente, como ha ocurrido en la especie. Como cuestión previa, cumple señalar que el artículo 1°, inciso primero, de la ley N° 19.754 autoriza a las municipalidades del país para otorgar prestaciones de bienestar a los funcionarios de planta y a contrata, al personal afecto a la ley N° 15.076, y a los regidos por el Código del Trabajo, por la ley N° 19.070 con desempeño permanente en la unidad municipal de servicios de educación, al personal regido por la ley N° 19.378 y demás incorporados a la gestión municipal, y a aquellos que hayan jubilado en dichas calidades, con el objeto de propender al mejoramiento de las condiciones de vida del personal y sus cargas familiares y al desarrollo y perfeccionamiento social, económico y humano del mismo. Cabe precisar que originalmente dicha norma no contemplaba como posible beneficiario de las aludidas prestaciones al personal regido por la ley N° 19.378 -Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal-, cuya inclusión se produjo a través de la modificación introducida por la ley N° 20.647, publicada el 8 de enero de 2013, a la ley N° 19.754. A su vez, la referida ley modificatoria agregó un nuevo inciso tercero al mismo artículo, el cual dispone que “cada entidad administradora regida por la ley N° 19.378, podrá constituir un sistema propio de prestaciones de bienestar para los trabajadores que pertenecen a dicha entidad, dictándose al efecto su propio reglamento conforme al artículo 2°, y aplicándose en todo lo demás las normas de este cuerpo legal, salvo que se indique lo contrario”. En tanto, el inciso primero del artículo 10 de la ley N° 19.754 previene que la administración general del servicio de bienestar corresponderá al comité de bienestar, y que el reglamento municipal respectivo establecerá su organización, el número de sus miembros, su administración financiera y de bienes y las funciones que le correspondan. El inciso segundo señala que la mitad de los integrantes de dicho comité estará compuesta por representantes propuestos por el alcalde, con aprobación del concejo, y “la otra mitad por representantes de la o las asociaciones de funcionarios existentes en el municipio”. Agrega que si en el respectivo municipio hubiere más de una asociación de funcionarios, la representación de éstas en el comité, en la parte correspondiente, será proporcional al número de afiliados, conforme lo establezca el reglamento, y que de no existir asociación de funcionarios, los representantes del personal serán elegidos por la totalidad de los funcionarios adscritos al sistema de bienestar, en la forma que prescriba el mismo reglamento. A su turno, el inciso tercero del mismo artículo, agregado por la citada ley N° 20.647, preceptúa que en el caso de los servicios de bienestar constituidos separadamente por una entidad administradora regida por la ley N° 19.378, los representantes propuestos por el alcalde deberán incorporar personal de dicha entidad. Añade que “Respecto de la otra mitad de los integrantes del comité, serán representantes de la o las asociaciones de funcionarios existentes en la entidad administradora”. Enseguida, cabe recordar que el artículo 2°, letra b), de la ley N° 19.378, define como entidades administradoras de salud municipal a las personas jurídicas que tengan a su cargo la administración y operación de establecimientos de atención primaria de salud municipal, sean estas las municipalidades, o bien -como acontece en el caso en estudio-, las instituciones privadas sin fines de lucro a las que el municipio haya entregado la administración, con arreglo al artículo 12 del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del antiguo Ministerio del Interior. Luego de precisada la normativa aplicable, cumple indicar que según aparece en la historia de la ley N° 20.647 -Primer Trámite Constitucional, Cámara de Diputados, Informe de Comisión de Gobierno-, su objetivo fue que “los funcionarios que se desempeñan en los establecimientos de atención primaria de salud puedan equiparar su posibilidad de acceso a las prestaciones de bienestar con la de los funcionarios municipales y del resto de la Administración del Estado y abrir los beneficios complementarios de seguridad social, propios de los sistemas actualmente existentes, contribuyendo de tal forma a su desarrollo y perfeccionamiento social, económico y humano”. Asimismo, dicha historia de ley señala que la iniciativa constituye un logro para “los trabajadores de la salud municipal”, “ya sea de las municipalidades o de las corporaciones que administran el respectivo servicio de salud”, permitiéndoles incorporarse a los servicios de bienestar municipales en operación o a los que se creen separadamente por la entidad administradora -Primer Trámite Constitucional, Cámara de Diputados, Discusión en Sala-. En este contexto, cabe manifestar, en primer lugar, que atendidos los amplios términos de la anotada modificación legal, ésta autorizó la incorporación al sistema de prestaciones de bienestar de todo el personal regido por la citada ley N° 19.378 -lo que incluye a los trabajadores de corporaciones municipales encargadas de la administración y operación de la salud en la comuna-, la que puede producirse mediante su afiliación al servicio de bienestar municipal ya existente o por la constitución de uno propio. Siendo así, es del caso puntualizar que, en la especie, la afiliación de los trabajadores del área de la salud de la Corporación Municipal de Valparaíso para el Desarrollo Social -personal regido por la ley N° 19.378-, al Servicio de Bienestar existente en la respectiva entidad edilicia, se ha producido al amparo de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.754, modificado por la ley N° 20.647. Ahora bien, en lo concerniente al derecho a la representación en el Comité de Bienestar del Servicio de Bienestar de la Municipalidad de Valparaíso que asistiría a la asociación recurrente, cumple manifestar que el inciso segundo del artículo 10 de la ley N° 19.754, norma que regula la composición del comité de bienestar de los servicios de bienestar municipales, no fue alterado por la ley N° 20.647, de manera que al aludir a la representación de las asociaciones de funcionarios, sólo se refiere a aquéllas “existentes en el municipio”, y no a las “existentes en las entidades administradoras”, como sí se prevé en el inciso tercero del mismo artículo, incorporado por la anotada ley N° 20.647 y que regula la composición del comité de bienestar de aquellos servicios de bienestar constituidos separadamente por una entidad administradora regida por la ley N° 19.378. Es decir, tratándose de una corporación municipal de aquellas reguladas en el artículo 12 del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del antiguo Ministerio del Interior, que sea la entidad administradora de salud en la respectiva entidad edilicia, la ley ha previsto la representatividad de las asociaciones de funcionarios existentes en la misma en el comité de bienestar sólo en aquellos casos en que el personal regido por la ley N° 19.378 ha optado por crear un servicio de bienestar propio, y no cuando se ha afiliado al servicio de bienestar municipal en operación, pues en este último caso la norma pertinente -cuyo tenor no se adaptó a la posible inclusión de trabajadores de corporaciones municipales al sistema- admite únicamente la representatividad de las asociaciones existentes en el municipio, y no de aquellas existentes en la entidad administradora. No obstante lo anterior, es útil recurrir una vez más a la historia de la ley N° 20.647 -Primer Trámite Constitucional, Cámara de Diputados, Informe de Comisión de Gobierno- que señala que “En cuanto a la administración de las prestaciones, ella estará a cargo de un comité de bienestar de carácter bipartito, integrado por igual número de representantes del alcalde y de la o las asociaciones existentes en la entidad administradora de salud del municipio correspondiente, propendiendo, así, a una real y equitativa participación del personal en la administración de los aludidos beneficios”. Como puede advertirse de la historia de la ley que permitió el acceso de los trabajadores del área de la salud municipal a las prestaciones de bienestar, la intención del legislador fue que las asociaciones de funcionarios de las entidades administradoras de salud tuvieran representatividad en el comité de bienestar. Siendo así, y dado que la ley ha admitido la incorporación del personal regido por la ley N° 19.378 a las prestaciones de bienestar a través de dos posibles vías, cuales son la afiliación al servicio de bienestar municipal ya existente o la constitución de uno propio, una interpretación finalista de la normativa en análisis permite concluir que, en ambas hipótesis -y no sólo cuando se ha optado por la segunda de las vías señaladas-, las asociaciones de funcionarios de las entidades administradoras de salud deben tener representación en el comité de bienestar. Lo contrario conduciría a afirmar que precisamente los últimos trabajadores incorporados al sistema -esto es, el personal regido por la ley N° 19.378-, cuya admisión ha pretendido corregir la inequidad que los afectaba, carecen de injerencia en la administración de las prestaciones respectivas en el evento de optar por afiliarse al servicio de bienestar en actual operación, lo que implicaría un despropósito y se aparta de la intención del legislador, cual fue, según antes se expresara, fomentar una real y equitativa participación del personal en las decisiones relacionadas con los beneficios derivados de la aplicación de la ley N° 20.647, independientemente de la vía legal que se escoja para acceder a las prestaciones de bienestar. En consecuencia, con el mérito de lo expuesto, cabe concluir que la Asociación de Funcionarios Profesionales Universitarios del Área de la Salud de la Corporación Municipal de Valparaíso para el Desarrollo Social -no obstante no ser una asociación existente en el municipio, sino que en la entidad administradora de salud municipal-, tiene derecho a ser representada en el Comité de Bienestar del Servicio de Bienestar de la Municipalidad de Valparaíso, haciéndose presente que, en el evento de existir más asociaciones de funcionarios adscritos al aludido Servicio de Bienestar, dicha representación deberá ser proporcional al número de afiliados, conforme lo establezca el reglamento. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República