Dictamen N° 267946/2022

Nº E267946 Fecha: 18-X-2022 I. Antecedentes Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor Juan Domingo Silva Reyes, para hacer presente que el traspaso de los servidores a honorarios a la contrata, regulado en el artículo 45 de la ley Nº 21.405 y en el Oficio Circular Nº 8, de 2022, del Ministerio de Hacienda, que contiene las instrucciones de esa Secretaría de Estado para la aplicación de dicha normativa, no se ajustaría a lo señalado en el dictamen Nº E173171, de 2022, de este origen -en adelante, el dictamen-, que imparte instrucciones respecto de las contrataciones a honorarios en los órganos de la Administración del Estado. Ello, dado que, para concretar ese proceso, se estaría concibiendo la respectiva asimilación de manera que tales servidores conserven su renta bruta, en circunstancias que, de acuerdo al mencionado pronunciamiento, aquella debería hacerse de un modo que les permitiera mantener el valor líquido de sus honorarios. Requerido su informe, la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda señaló, en síntesis, que, respecto a la materia analizada, el aludido oficio circular se ajustó a lo establecido en el citado texto legal, en relación con la modificación de la calidad de honorario a suma alzada a contrata, esto es, que la pertinente asimilación debe realizarse a un grado de la planta que permita mantener su remuneración bruta. II. Fundamento jurídico Al respecto, cabe anotar que el inciso primero del artículo 45 de la ley Nº 21.405 fija para el año 2022 en 5.000 el número máximo de personas que podrá modificar su calidad jurídica de honorario a suma alzada a contrata, asimilándose al grado de la planta legal del estamento que le corresponda, cuya remuneración total le permita mantener su remuneración bruta. A su vez, el párrafo segundo de la letra a) del numeral 1.5 del apartado I. del precitado oficio circular indica, en atención a lo dispuesto por el precepto citado precedentemente, que “la ley ordena que se deberá mantener la renta bruta que perciben actualmente los funcionarios que se traspasen, asimilándose al grado más cercano en la contrata que no signifique reducción de su renta bruta”. Añade la letra b) de ese numeral que, para determinar el grado de asimilación en la escala de sueldo de la respectiva institución, deberán considerarse los componentes remuneracionales brutos mensualizados asignados al grado más cercano a la renta bruta mensual del honorario. Por su parte, el dictamen reinterpretó los artículos 11 de la ley Nº 18.834 y 4º de la ley Nº 18.883, señalando, en lo que importa, que para el 1 de enero de 2023 la autoridad administrativa deberá proceder a la designación a contrata de todos los servidores a honorarios que cuenten con confianza legítima, esto es, que durante su vinculación contractual hayan desempeñado labores distintas de aquellas en que se permite la contratación a honorarios según su apartado II.2, sin solución de continuidad y con renovaciones que alcancen más de dos años al 31 de diciembre de 2022. Enseguida, en lo que interesa, manifestó que los servidores a honorarios que cambien a la calidad jurídica de contrata, de acuerdo con lo señalado en esas instrucciones, no podrán ver reducido el valor líquido de sus honorarios. De este modo, para poder determinar si la interpretación expresada en el párrafo precedente se aplica al traspaso de los contratados a honorarios a la contrata regulado en el artículo 45 de la ley Nº 21.405 y en el Oficio Circular Nº 8, de 2022, del Ministerio de Hacienda, es necesario establecer si la naturaleza de los traspasos que se efectuarán en uno y en otro caso es similar. III. Análisis y conclusión Sobre el particular, cabe destacar que la ley Nº 21.405 regula una modificación de la calidad de servidor contratado a honorarios a la de funcionario a contrata, de acuerdo a las condiciones fijadas en aquel texto legal, respecto de cuya aplicación el Ministerio de Hacienda dictó las instrucciones contenidas en el mencionado oficio circular. En ese caso, se está en presencia de un traspaso a la contrata ordenado por una disposición legal particular, dictada para ese preciso fin, fijando un límite a las facultades de la autoridad para efectuarlo, pues solamente alcanza a un máximo de 5.000 personas. Además y de acuerdo a lo indicado en el numeral 1.2 del citado oficio circular, dicho traspaso se caracteriza porque los contratados a honorarios no solo deben cumplir los requisitos de ingreso a la Administración, sino que también las exigencias específicas establecidas en la ley de plantas del servicio, poseer la antigüedad mínima requerida y desempeñarse a jornada completa. En ese contexto, la precitada normativa dispone expresamente, para el caso analizado, que la asimilación a la contrata de los servidores a honorarios que serán traspasados se realizará al grado de la planta legal del estamento que le corresponda, cuya remuneración total le permita mantener su remuneración bruta. Por otra parte, el cambio de la condición de servidor a honorarios a funcionario a la contrata que previene el dictamen es una consecuencia del criterio allí expresado acerca del verdadero sentido y alcance de las normas que autorizan la contratación a honorarios en el Estatuto Administrativo y en el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, quedando limitado ese tipo de vinculación para los casos acotados que en ese pronunciamiento se señalan. Luego, considerando que muchos de quienes prestaban sus servicios bajo esa figura no se encontraban en las situaciones que dicho dictamen permitía para tal efecto, resultaba necesario disponer el traspaso a la contrata de aquellos, siendo dable destacar que, a diferencia del regulado en el referido artículo 45 de la ley Nº 21.405, la designación a contrata puede ser a jornada completa o parcial, según el caso, y no se establece un límite o número de personas a traspasar, pues deben serlo todas aquellas que cuenten con confianza legítima en los términos expresados en ese pronunciamiento, sin perjuicio de la posibilidad excepcional de no traspasar si la autoridad estima que las labores de esos servidores no son necesarias para la Administración, bajo las condiciones y formalidades que allí se explicitan. Asimismo, conviene resaltar que, si bien el dictamen les exige a aquellos servidores cumplir los requisitos de ingreso a la Administración, prevé su traspaso aun cuando no posean los requisitos específicos, por el lapso y en las condiciones que allí se expresaron. En tales circunstancias, el dictamen señala que la asimilación de quienes deben ser traspasados a la contrata, se realizará al grado cuya remuneración líquida se acerque lo más posible a los honorarios líquidos. Como puede advertirse, se trata de procesos de traspaso a la contrata de diferente naturaleza, uno de carácter legal, en que existe un mandato sobre la forma en que se realizará la determinación de las remuneraciones en la asimilación, y otro fruto de una reinterpretación de la preceptiva estatutaria, cada uno en las condiciones y con las características mencionadas precedentemente, de lo que es dable colegir que no resulta posible aplicar al primero el resguardo del valor líquido de los honorarios que se previene en el dictamen. Saluda atentamente a Ud. JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República