Dictamen N° 27934/2018

N° 27.934 Fecha: 12-XI-2018 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Instituto de Seguridad laboral, ISL, cuestionando las atribuciones de las Secretarias Regionales Ministeriales de Salud, en adelante SEREMIS, para fiscalizarla y aplicarle multas relacionadas con la implementación de las actividades de prevención que ese organismo debe realizar en el contexto de la ley N° 16.744, sin que previamente existan instrucciones relativas a la materia de la Superintendencia de Seguridad Social, SUSESO, de acuerdo a lo expresado en el dictamen N° 74.526, de 2015, de este origen. Como cuestión previa, cabe señalar que dicho pronunciamiento concluyó que el ISL debe realizar las actividades de prevención que establece la ley N° 16.744, y que las SEREMIS cuentan con atribuciones para fiscalizar tales actividades, para lo cual deben considerar las instrucciones que al respecto emita la SUSESO, como entidad que supervigila a los organismos vinculados al seguro de ese texto legal y las demás atribuciones contempladas en su ley orgánica. Requeridos de informe, tanto la SUSESO, el Ministerio de Salud y la SEREMI de salud de la Región Metropolitana han cumplido con remitirlo. El Ministerio de Salud expresa que las competencias de fiscalización que detentan la SEREMIS y que objeta el ISL se derivan de la ley N° 16.744 y sus reglamentos, pero también del Código Sanitario, por lo que pueden ser ejercidas con prescindencia de las instrucciones que dicte la SUSESO. En tanto, la SUSESO manifiesta que al fiscalizar las labores de prevención efectuadas por los Organismos Administradores de la ley N° 16.744, las SEREMIS deben observar si existen instrucciones impartidas por esa Superintendencia, respecto de la materia específica que se está fiscalizando y efectuar la señalada supervisión tomando en consideración dichas instrucciones. “En caso contrario, es decir, si no existen instrucciones específicas impartidas por este Servicio, de todas maneras, las SEREMIS de Salud pueden efectuar sus labores de fiscalización, en base a los Protocolos y Guías Técnicas que se hayan impartido al respecto”. Sobre el particular, en relación a las atribuciones de la autoridad sanitaria en la materia, se debe tener presente que según lo dispuesto en los artículos 4°, N° 3, y 12 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, la fiscalización de las disposiciones contenidas en el Código Sanitario y demás leyes, reglamentos y normas complementarias y la sanción a su infracción cuando proceda, en materias tales como la higiene y seguridad del ambiente y de los lugares de trabajo, será efectuada por la Secretaría Regional Ministerial de Salud respectiva. En ese orden, el Código Sanitario, destina un título completo a “la higiene y seguridad de los lugares de trabajo” contenido en el título III del Libro III, disposiciones que tienen por finalidad resguardar la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de la población en general. Asimismo, consigna reglas relativas a la instalación, ubicación, funcionamiento y condiciones de las empresas en general. Por su parte, en lo que refiere a la normativa específica sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, conviene recordar que el artículo 65° de la ley N° 16.744, prescribe que corresponde a la autoridad sanitaria la competencia general en materia de supervigilancia y fiscalización de la prevención, higiene y seguridad de todos los sitios de trabajo, cualesquiera que sean las actividades que en ellos se realicen. De conformidad al inciso tercero del mismo artículo, también compete a la autoridad sanitaria fiscalizar las instalaciones médicas de los demás organismos administradores, la forma y condiciones en que ellos otorguen las prestaciones médicas, y la calidad de las actividades de prevención que desarrollen. En ese contexto, el artículo 2° del decreto N° 40, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social -reglamento sobre prevención de riesgos profesionales-, señala que corresponde a la autoridad sanitaria fiscalizar las actividades de prevención que desarrollan los organismos administradores del seguro. Añade que éstos deberán dar satisfactorio cumplimiento, a juicio de esa autoridad, a las disposiciones que ese cuerpo reglamentario indica, sobre organización, calidad y eficiencia de las actividades de prevención. Precisa que, estarán también obligados a aplicar o imponer el cumplimiento de todas las disposiciones o reglamentaciones vigentes en materia de seguridad e higiene del trabajo. Por su parte el artículo 21 del decreto N° 109, de 1968, de igual cartera ministerial -reglamento para la calificación y evaluación de los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, de acuerdo con lo dispuesto en la ley N° 16.744-, establece que el Ministerio de Salud, a través de las autoridades correspondientes, para facilitar y uniformar las actuaciones médicas y preventivas que procedan, impartirá las normas mínimas de diagnóstico a cumplir por los organismos administradores, así como las que sirvan para el desarrollo de programas de vigilancia epidemiológica que sean procedentes, en los términos que indica. Por otra parte, en cuanto al rol que cumple la SUSESO en la materia, es del caso anotar que el artículo 30 de la ley N° 16.395, normativa orgánica de esa repartición, dispone que el seguro social contra riesgos del trabajo y enfermedades profesionales que se rige por la ley N° 16.744 y sus reglamentos, y la fiscalización de las instituciones que a él se dediquen, corresponderá a esa entidad. Sin perjuicio de ello, el artículo 27 de la precitada ley N° 16.395 establece que en lo que no se refiere a funciones derivadas del Código Sanitario, las SEREMIS estarán sometidas al control administrativo y técnico de la Superintendencia de Seguridad Social. Pues bien, de la normativa legal y reglamentaria expuesta se advierte que la autoridad sanitaria, en relación a la temática de la higiene y seguridad del ambiente y de los lugares de trabajo, ejerce una serie de atribuciones, como organismo técnico y fiscalizador vinculado propiamente a su labor sanitaria y a la salud en el ámbito laboral. Asimismo, en ese ámbito, se le ha dotado de facultades de control que emanan directamente de la ley N° 16.744, las que le han sido asignadas como entidad que comparte la administración del seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales que regula esa ley. Es de este último texto normativo del cual deriva el control que las SEREMIS realizan de las actividades de prevención que deben efectuar los demás organismos administradores del citado seguro, detallándose en varios de los reglamentos expuestos, entre otros, la extensión y características de tales actividades, y respecto de las cuales la SUSESO puede efectuar propuestas como las descritas previamente, como también emitir instrucciones conforme a su rol de supervigilancia de los órganos administradores del seguro de la ley N° 16.744. Pues bien, en este orden de precisiones, es posible concluir que las SEREMIS están facultadas legalmente para fiscalizar e instruir sumarios al Instituto de Seguridad Laboral, aplicando las sanciones que en su caso procedan, en el contexto de las actividades de prevención que ésta debe realizar en virtud de la ley N° 16.744, considerando, en ese contexto, las instrucciones que sobre el particular emita la SUSESO. No obstante, la eventual ausencia de tales directrices no es obstáculo para que las SEREMIS efectúen tal control, toda vez que sus atribuciones emanan directamente de la ley. Consecuentemente, cabe desestimar el reclamo efectuado por el Instituto de Seguridad laboral. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República