Dictamen N° 29614/2018

N° 29.614 Fecha: 28-XI-2018 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Tomás Domínguez Balmaceda, solicitando un pronunciamiento que incide en determinar si se ajusta a derecho la interpretación efectuada por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, en relación con la naturaleza jurídica de los columbarios. Lo anterior, dado que esa entidad ha denegado su solicitud de fiscalización de numerosos columbarios que, según afirma el recurrente, funcionan ilegalmente en los templos y santuarios católicos que individualiza, ya que no cuentan con la autorización sanitaria requerida en virtud de lo dispuesto en el artículo 3° del decreto N° 357, de 1970, del Ministerio de Salud, Reglamento General de Cementerios. Dicha denegatoria se basaría en que los columbarios no revisten el carácter de cementerios, de manera que no necesitan la aludida autorización. Agrega el señor Domínguez Balmaceda que tal funcionamiento implica el cambio de uso de suelo del inmueble que alberga al columbario, ya que con arreglo a lo preceptuado en el artículo 16 del citado texto normativo, los terrenos dedicados a cementerios deberán ser única, exclusiva e irrevocablemente destinados a ese objeto. Requerida la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, ésta ha reiterado la respuesta otorgada al recurrente al contestar sus solicitudes de fiscalización, en orden a que “la instalación de los columbarios en otros lugares que no sean cementerios no requieren de autorización sanitaria, ello en atención a que no existe riesgo sanitario de significancia”. Solicitado también su parecer a la Subsecretaría de Salud Pública, ésta ha indicado que comparte lo aseverado por la citada dependencia regional, señalando que “por definición los columbarios no son un cementerio” (…) “por lo que la autorización sanitaria no es requisito ni exigencia para su instalación”. Precisa que “el espíritu de una autorización sanitaria es la protección de la salud de la población”, y que “En ese entendido, el reglamento general de cementerios regula la conservación y destino de cadáveres y restos humanos, toda vez que la descomposición de ambos, pueden originar un riesgo concreto y demostrado para la salud humana”, mientras que “las cenizas provenientes de la incineración de cuerpos o partes de ellos, no tienen el potencial de generar esos riesgos”. En tanto, requerida, asimismo, la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, ésta ha expresado que “la normativa de Urbanismo y Construcciones reconoce a los cementerios y a los crematorios, como un destino comprendido dentro del uso de suelo equipamiento de salud”, que ambos recintos pueden eventualmente incluir columbarios, pero que éstos podrían existir también en un equipamiento distinto al de salud. Sobre el particular, cumple señalar que el artículo 3° del Código Sanitario dispone que corresponde a la autoridad sanitaria, sin perjuicio de las facultades del Ministerio de Salud, atender todas las materias relacionadas con la salud pública y el bienestar higiénico del país. Luego, el artículo 136 del mismo cuerpo normativo precisa que sólo tal autoridad podrá autorizar la instalación y funcionamiento de cementerios, crematorios, casas funerarias y demás establecimientos semejantes y que un reglamento contendrá las normas que regirán para la instalación y funcionamiento de los mencionados establecimientos y sobre la inhumación, cremación, transporte y exhumación de cadáveres. Dicho reglamento se encuentra contenido en el citado decreto N° 357, de 1970, del Ministerio de Salud, cuyo artículo 1° dispone que los cementerios, velatorios, casas funerarias y crematorios, públicos o particulares, quedan sometidos, en lo que se refiere a su instalación, funcionamiento y clausura temporal o definitiva, a las disposiciones contenidas en el Código Sanitario, en ese decreto y en lo que proceda, a sus propios reglamentos internos. A continuación, el artículo 2°, letra a), del mismo reglamento, define cementerio como aquel “establecimiento destinado a la inhumación o la incineración de cadáveres o de restos humanos y a la conservación de cenizas provenientes de incineraciones”. En tanto, su artículo 3° preceptúa que corresponde a la autoridad sanitaria autorizar la instalación y el funcionamiento de todo cementerio, público o particular, velatorio, casa funeraria, crematorio y otros establecimientos semejantes. A su vez, el artículo 27 del citado decreto previene, en lo que interesa, que los cementerios prestarán todos o algunos de los servicios que se indican: a) sepultaciones; b) traslados; c) exhumaciones; d) incineraciones; e) depósitos de cadáveres en tránsito; f) capillas o velatorios; g) reducciones; h) columbarios, e i) cinerarios comunes. Agrega el artículo 28 que las sepultaciones, exhumaciones, traslados internos, reducciones y los depósitos de cadáveres en tránsito serán servicios obligatorios para todo cementerio. A su vez, el artículo 29 contempla entre las clases de sepulturas que pueden existir en los cementerios, en su letra j), los columbarios o nichos para cenizas de cadáveres incinerados, en los casos de cementerios con horno crematorio. El artículo 76, en tanto, regula la autorización de traslado de un cadáver o de restos humanos para fuera del respectivo cementerio, precisando que no requiere de autorización de la autoridad sanitaria el traslado de cenizas de restos humanos, las que deben ser transportadas en cofres o ánforas, debidamente cerrados. Por su parte, el artículo 2.1.33. del decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones prevé dentro de los posibles destinos del equipamiento de salud, entre otros, el de cementerio y crematorio. Precisado el contexto normativo aplicable en la materia, corresponde ahora abordar los aspectos a los que el recurrente se refiere en sus presentaciones. En primer término, en cuanto a la eventual necesidad de que los columbarios a que alude el señor Domínguez Balmaceda cuenten con autorización sanitaria, cumple con señalar que según puede advertirse de la normativa citada, específicamente de los artículos 2°, letra a), y 27 y siguientes del anotado reglamento, un cementerio, por definición, supone necesariamente la existencia de un establecimiento que tenga como destino principal la inhumación o la incineración de cadáveres o de restos humanos, constituyendo la mantención de columbarios para el depósito de las cenizas provenientes de la referida incineración, una actividad accesoria a esta última. Es decir, la sola existencia de columbarios en determinados recintos no basta para calificarlos como cementerios, pues ello no armoniza con la definición contenida en el citado artículo 2°, letra a), ni con la interpretación sistemática de las demás disposiciones del señalado reglamento a las que se aludiera precedentemente. Siendo así, en la medida que un columbario no forme parte de un cementerio o un crematorio, no resulta aplicable a su respecto la exigencia de autorización sanitaria prevista en el consignado artículo 3° del decreto N° 357, de 1970, del Ministerio de Salud. Por otra parte y atendido lo anterior, en lo que atañe al destino del inmueble en el que se instale el columbario, en la medida que no se trate de un cementerio o un crematorio, tampoco es exigible que se cumpla con el uso de suelo de equipamiento de salud a que se refiere el artículo 2.1.33. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. En consecuencia, tratándose en la especie de columbarios situados en templos y santuarios católicos -como se afirma en las presentaciones del rubro-, no corresponde calificarlos como cementerios en conformidad con la normativa aplicable, de manera que lo resuelto por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana en orden a que no resulta exigible a su respecto la autorización sanitaria como requisito para su instalación y funcionamiento, se ajusta a derecho. En el mismo sentido, tampoco es aplicable a dichos columbarios la exigencia de uso de suelo de equipamiento de salud. Finalmente, acerca de la solicitud del recurrente en orden a que esta Contraloría General se pronuncie respecto de diversas interrogantes vinculadas con el modelo de negocio de los denominados “memoriales parroquiales”, desarrollado, según expresa, por la empresa Acoger Santiago S.A. -y sus filiales-, la Fundación de Cementerios Católicos, y, a través de esta última, por la Iglesia Católica, cumple con manifestar que esta Entidad de Control debe abstenerse de emitir tal pronunciamiento, dado que se trata de entidades privadas que no están sometidas a su fiscalización. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República