Dictamen N° 31168/2018

N° 31.168 Fecha: 14-XII-2018 La Mutual de Seguridad C.CH.C, reclama en contra del actuar de la Superintendencia de Seguridad Social, SUSESO, aduciendo que esta no cuenta con facultades legales para disponer que esa entidad aplique una cotización adicional a una de sus empresas adherentes, por la existencia de condiciones inseguras de trabajo, por cuanto ello constituiría una facultad privativa de las Mutualidades de Empleadores. En ese contexto detalla que, a propósito del fallecimiento de un trabajador de la Minera Escondida, al que previamente esa mutual habría efectuado un “examen ocupacional” que contraindicaba su desempeño temporal a gran altura geográfica, lo que no fue tenido en cuenta por esa empresa con el consecuente resultado fatal, se realizó un sumario sanitario efectuado por la respectiva Secretaría Regional Ministerial de Salud, SEREMI, condenándose a la empresa a pagar una multa de 500 U.T.M. Agrega que, además de ello, la SUSESO, a través de oficios a esa mutual, aplicó una segunda sanción, esta vez, ordenando a la Mutual recargar en 3,4%, por al menos dos meses, la tasa de cotización adicional diferenciada aplicada a dicha empresa minera, lo que a su juicio, y al tenor del artículo 15 del decreto supremo N° 67, de 1999, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, constituiría una facultad y no una obligación de las mutuales, por lo que el proceder de la Superintendencia excedería el marco de sus atribuciones legales. Requerida de informe, la SUSESO expresa, en síntesis, que en relación al mencionado fallecimiento, se acreditó fehacientemente en el anotado sumario la existencia de condiciones inseguras de trabajo por parte del empleador, circunstancia suficiente para que esa mutualidad hubiera aplicado el artículo 16° de la ley N° 16.744, fijando la cotización adicional que recae sobre las empresas que no ofrezcan tales condiciones, por lo que manifiesta que su actuarse ajustó a la preceptiva respectiva. Añade que, en base a tal marco legal y en aplicación de sus facultades tanto constitucionales como legales, que otorgan a esa superintendencia un rol de supervigilancia y fiscalización de los regímenes de seguridad y de protección social, como también de las instituciones que los administren, sumado a sus facultades normativas, la emisión del oficio que ordenó el aumento de la cotización adicional se ajustó a derecho. Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 1°, inciso quinto, de la ley N° 16.395 -ley de organización y atribuciones de la SUSESO-, dispone que "Corresponderá a la Superintendencia la supervigilancia y fiscalización de los regímenes de seguridad social y de protección social, como asimismo de las instituciones que los administren, dentro de la esfera de su competencia y en conformidad a la ley". A lo anterior, debe agregarse que la letra b) del artículo 2° de igual preceptiva, precisa que la SUSESO dictará las circulares, instrucciones y resoluciones a las entidades sometidas a su supervigilancia, en tanto sean necesarias para el ejercicio de las funciones y atribuciones que le confiere esta ley. En tanto, su letra k) indica que la SUSESO debe velar por que esos organismos cumplan con las leyes y reglamentos que los rigen y las instrucciones que esa superintendencia emita, sin perjuicio de las facultades que pudieren corresponder a otros entes fiscalizadores. En ese orden, el artículo 30° de igual normativa legal, consigna que, tanto el seguro social contra riesgos del trabajo y enfermedades profesionales que se rige por la ley N° 16.744 y sus reglamentos, y la fiscalización de las instituciones que a él se dediquen, corresponderá a la SUSESO. Por su parte, la citada ley N° 16.744 -sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales-, dispone en su artículo 12°, inciso quinto, que las “Mutualidades estarán sometidas a la fiscalización de la Superintendencia de Seguridad Social, la que ejercerá estas funciones en conformidad a sus leyes y reglamentos orgánicos”. En tanto su inciso final, añade que dicha superintendencia impartirá las instrucciones obligatorias que sean necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en ese inciso quinto, y hasta el octavo de ese mismo artículo. Seguidamente, su artículo 16° previene que Las “empresas o entidades que implanten o hayan implantado medidas de prevención que rebajen apreciablemente los riesgos de accidentes del trabajo o de enfermedades profesionales, podrán solicitar que se les reduzca la tasa de cotización adicional o que se les exima de ella si alcanzan un nivel óptimo de seguridad”. A continuación, su inciso segundo dispone que las empresas o entidades que no ofrezcan condiciones satisfactorias de seguridad y/o higiene, o que no implanten las medidas de seguridad que el organismo competente les ordene, “deberán cancelar la cotización adicional con recargo de hasta el 100%, sin perjuicio de las demás sanciones que les correspondan”. Por último, el artículo 15 del decreto N° 67, de 1999, del Ministerio de Trabajo y Previsión Social -que aprueba el reglamento para aplicación de artículos 15° y 16° de la ley N° 16.744, sobre exenciones, rebajas y recargos de la cotización adicional diferenciada- dispone en lo que interesa que las mutualidades de empleadores, de oficio, por denuncia de las entidades que indica o de cualquier persona, “podrán, además, imponer recargos de hasta un 100% de las tasas que establece el D.S. N° 110, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social”, por las causales que más adelante se indican, entre las cuales, incorpora, en su letra a) el constatar “La sola existencia de condiciones inseguras de trabajo”, así como también será causal de un recargo, según se dispone en su letra b) el que se verifique la “falta de cumplimiento de las medidas de prevención exigidas por los respectivos Organismos Administradores del Seguro o por la Secretaría Regional ministerial de Salud correspondiente”. Ahora bien, de la redacción del artículo 16° de la ley N° 16.744, se desprende la clara intención del legislador de establecer con carácter imperativo el que las empresas que no ofrezcan condiciones satisfactorias de seguridad y/o higiene, o que no implanten las medidas de seguridad cancelen una cotización adicional con recargo de hasta el 100%, la que será aplicada por el organismo competente. Siendo ello así, la redacción contenida en el artículo 15 del reglamento de esa preceptiva legal, que, como tal viene a detallar el contenido de ésta -pero en ningún caso puede contradecirla o alterar su sentido-, no puede ser otra que plasmar a través de su redacción la potestad que emana para el organismo pertinente, sea la SEREMI o la mutual respectiva, de aplicar la medida descrita en dicho artículo 16°, en el evento en que concurra la hipótesis normativa correspondiente. De esta manera, se colige que es un imperativo para los organismos de la ley N° 16.744 el aplicar la sanción impuesta por el legislador, cuando concurra el presupuesto previsto en el inciso segundo del artículo 16° de esa ley. Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista, se advierte que la mutual recurrente no dio cumplimiento a dicho imperativo, incurriendo en una clara infracción legal, lo que habilitó a la SUSESO, como organismo que vela por la adecuada observancia de esa ley y con atribuciones fiscalizadoras sobre los organismos administradores de la misma, para requerir a la mutual que actuara con sujeción a la preceptiva en comento. Finalmente, en cuanto a lo sostenido por la peticionaria, en orden a que no correspondería aplicar otras sanciones por los mismos hechos, además de la aludida recarga de cotización, se hace presente que el mencionado artículo 16° de la ley N° 16.744, dispone expresamente que la imposición del anotado recargo es sin perjuicio de las demás sanciones que correspondan. Por otra parte, conviene mencionar que el artículo 65° de la ley N° 16.744 prescribe que corresponde a la autoridad sanitaria la competencia general en materia de supervigilancia de la prevención, higiene y seguridad de todos los sitios de trabajo, cualesquiera que sean las labores que en ellos se realicen. En tanto, su artículo 68° establece que las empresas o entidades deberán implantar todas las medidas de higiene y seguridad en el trabajo que les prescriba la autoridad sanitaria o, en su caso, el respectivo organismo administrador a que se encuentren afectas, precisando, en su inciso segundo, que el incumplimiento de tales obligaciones será sancionado por la autoridad sanitaria de acuerdo con el procedimiento de multas y sanciones previsto en el Código Sanitario, y en las demás disposiciones legales, sin perjuicio de que el organismo administrador respectivo aplique, además, un recargo en la cotización adicional, en conformidad a lo dispuesto en la citada ley. Con el mérito de lo expuesto, cabe concluir que en la situación de la especie el legislador ha consignado expresamente la procedencia de un recargo en la mencionada cotización adicional como sanción, la que puede concurrir junto a la aplicación de otras medidas que determine la autoridad sanitaria en uso de sus atribuciones en la materia, por lo que solo cabe desestimar la reclamación de que se trata. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República