Dictamen N° 32610/2019

N° 32.610 Fecha: 19-XII-2019 La Dirección del Trabajo ha remitido la presentación de la Dirección de Educación Pública, por la que esta última solicita un pronunciamiento que aclare si dentro del concepto de remuneración, empleado en el artículo 18, numeral 3, letra a), de la entonces vigente resolución N° 22, de 2015, del Ministerio de Educación (MINEDUC) -que establece criterios, requisitos y procedimientos de distribución de los recursos del Fondo de Apoyo a la Educación Pública (FAEP)-, se entienden comprendidos los beneficios de movilización y colación, que pactó en su oportunidad un grupo de docentes de la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Cerro Navia, traspasados al Servicio Local de Educación Pública de Barrancas el 1 de marzo de 2018. Requeridos sus informes, el Ministerio de Educación y la Dirección del Trabajo los evacuaron, aportando antecedentes en la materia. Como cuestión previa, cabe señalar que esta Entidad de Control ha concluido, entre otros, en el dictamen N° 47.005, de 1999, que resulta improcedente el otorgamiento de asignaciones de movilización y de colación, en el marco de la ley N° 19.070. Sin perjuicio de ello, tratándose de docentes dependientes, en ese entonces, de una corporación municipal, fiscalizada por la Dirección del Trabajo, se ha aplicado la jurisprudencia de este último organismo referente a la naturaleza de los indicados estipendios, tópico que será tratado en la parte final de este oficio. Sobre el particular, el artículo trigésimo séptimo transitorio de la ley N° 20.845 -reemplazado por el artículo 83 de la ley N° 21.040-, en lo que interesa, creó un Fondo destinado a la recuperación y fortalecimiento de la educación pública escolar y parvularia, en todos sus niveles y modalidades, sea que esta se encuentre administrada directamente por municipios, a través de corporaciones municipales o por servicios locales de educación pública. Su inciso segundo, dispone que los recursos de este Fondo deberán ser utilizados para mejorar la calidad del servicio educativo a cargo de las municipalidades y corporaciones municipales, mientras este no haya sido traspasado a los servicios locales, y para facilitar la instalación y funcionamiento del Sistema de Educación Pública, especialmente el traspaso del servicio educativo a los mencionados servicios locales. Agrega, su inciso quinto, que mediante resolución del MINEDUC, suscrita por el Ministerio de Hacienda, se establecerán los mecanismos de distribución de estos recursos, los usos específicos en que se emplearán, y las formas y procedimientos de entrega y rendición de los mismos, cuando ello corresponda. Por su parte, la ley N° 21.125, de Presupuestos del Sector Público para el año 2019, en lo referido al importe del MINEDUC, Dirección de Educación Pública, Fortalecimiento de la Educación Escolar Pública, contempla en la asignación 09-17-02-24-02-051 los recursos para el pago del FAEP a los Servicios Locales. Su glosa 02 precisa que “Estos recursos tienen por finalidad colaborar en el funcionamiento del servicio educacional que entregan los servicios locales de educación, para ser utilizados exclusivamente en el financiamiento de aquellas acciones propias de la entrega de dicho servicio y su mejoramiento, y en la revitalización de los establecimientos educacionales. Estos recursos podrán destinarse para los fines y obligaciones financieras del ámbito educativo que se requieran para asegurar el funcionamiento del servicio educativo y serán considerados como ingresos propios del sostenedor”. Agrega que “Los usos específicos en que se emplearán estos recursos, las formas y procedimientos de entrega y rendición de los mismos son los establecidos en la Resolución N° 22, de 2015, del Ministerio de Educación, y sus modificaciones”. Es necesario destacar que la antedicha glosa fue redactada en términos similares para los ejercicios presupuestarios precedentes. Seguidamente, se debe tener presente que la resolución N° 11, de 2019, del MINEDUC, publicada en el Diario Oficial el 7 de junio de 2019, en su artículo primero dejó sin efecto la mencionada resolución N° 22 y sus modificaciones, cuyo texto refundido fue aprobado por la resolución N° 5, de 2018, del MINEDUC, y en su artículo segundo aprobó las Normas sobre Criterios, Requisitos y Procedimientos de Distribución de Recursos del Fondo de Apoyo de la Educación Pública-Servicios Locales y al Fondo de Apoyo a la Educación Pública. Sus artículos 16 y 17 -ubicados en el Título III, denominado “del Fondo de Apoyo a la Educación Pública - Servicios Locales”-, especifican el uso y destino de los recursos de la asignación presupuestaria 09.17.02.24.02.051, puntualizando al efecto que “Sin perjuicio de los usos generales señalados en el artículo 2°, los recursos de este fondo serán utilizados exclusivamente en el financiamiento de aquellas acciones propias de la entrega de dicho servicio y su mejoramiento, y en la revitalización de los establecimientos educacionales, en los términos del artículo 9°, y con la sola excepción del saneamiento financiero; y podrán destinarse para los fines y obligaciones financieras del ámbito educativo que se requieran para asegurar el funcionamiento del servicio educativo y serán considerados como ingresos propios de los Servicios Locales de Educación Pública”. A su turno, el referido artículo 9°, contempla las áreas financiables con tales haberes, disponiendo en su numeral 3, el ítem “Administración y normalización de los establecimientos”, cuya letra a) denominada “Administración de los establecimientos”, establece el financiamiento de los gastos de funcionamiento y remuneraciones del personal de los establecimientos educacionales y establecimientos de educación parvularia en su modalidad Vía Transferencia de Fondos (VTF). Precisado lo anterior, debe recordarse, tal como resolviera el dictamen N° 26.131, de 2017, de este origen -refiriéndose a otra norma de la resolución N° 22, citada con antelación-, que las remuneraciones están incorporadas dentro de las áreas financiables del FAEP, sin que del examen practicado en esta oportunidad se advierta que ello resultara alterado por las modificaciones introducidas en la ley N° 21.040 y en la resolución N° 11, de 2019, del MINEDUC, a las que se ha hecho mención precedentemente. Refuerza la antedicha conclusión el artículo trigésimo cuarto transitorio de la ley N° 21.040 -cuerpo legal posterior al referido dictamen-, el que prevé, en lo que interesa, que las deudas de remuneraciones de las municipalidades o corporaciones municipales, que no hayan sido solucionadas antes del traspaso del servicio educacional a un Servicio Local, serán pagadas directamente por el Ministerio de Educación, pudiendo aquellas descontarse de los recursos del FAEP. A continuación, en lo que concierne específicamente a la interrogante planteada, aparece en los antecedentes tenidos a la vista que la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Cerro Navia y un grupo de docentes de esa dependencia -cuya identidad se desconoce-, suscribieron el 10 de septiembre de 2009 un convenio colectivo, por el cual se acordó, en la cláusula décima, un pago mensual por los conceptos de movilización y colación, cada uno ascendente a la suma de $14.000, beneficios que tendrían una vigencia de dos años y que pasarían a incorporarse a los contratos individuales de trabajo de los participantes en la negociación, que a la fecha no lo tuviesen ya estipulado, para lo cual debían elaborarse los anexos correspondientes. Pues bien, acorde con la jurisprudencia de la Dirección del Trabajo -vigente a la fecha del acuerdo de voluntades antes reseñado-, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 2648/203, de 2000 y 592/034, de 2002, las asignaciones de colación y movilización “no responden al concepto de remuneración”. Por lo tanto, en concordancia con los anotados pronunciamientos, cabe concluir que no corresponde financiar, con cargo al FAEP, los beneficios de movilización y colación, pactados en su momento por un grupo de docentes de la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Cerro Navia, ya que no constituyen remuneración; sin desmedro, por cierto, de continuar percibiéndolos aquellos servidores, en consideración a la norma protectora prevista en el artículo cuadragésimo segundo transitorio de la ley N° 21.040 -conforme a la cual, en lo que importa, el traspaso no podrá significar modificación de los derechos estatutarios ni pérdida de sus derechos adquiridos-, y en la medida que se hubiere dado cumplimiento a los requisitos legales y jurisprudenciales vigentes a la época, lo que, como se adelantara, no procede calificar a este Organismo Fiscalizador. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República