Dictamen N° 36412/2010

N° 36.412 Fecha: 05-VII-2010 La Comisión Nacional de Acreditación se ha dirigido a esta Contraloría General consultando si procede que el Consejo Nacional de Educación conozca del recurso de apelación establecido en el artículo 23 de la ley N° 20.129, cuando ha sido interpuesto en contra de los acuerdos que otorgan la acreditación institucional por un tiempo menor al máximo contemplado en esa ley. Requerido de informe, el citado Consejo manifestó que, en su concepto, se encontraría facultado para conocer de dicho recurso por la causal recién señalada, pues así se desprendería de una interpretación armónica de los preceptos de la aludida ley N° 20.129 y de la historia fidedigna de su establecimiento, añadiendo que la remisión que la referida disposición efectúa a los artículos 21 y 22 para determinar las decisiones en contra de las cuales procede la acción de reclamación, debe entenderse hecha igualmente al artículo 20 de ese texto legal -relativo al número de años por los que se otorga la acreditación-, ya que la omisión a esta última norma obedecería a un error legislativo. Seguidamente, se ha dirigido a esta Entidad Fiscalizadora el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, adhiriendo a los planteamientos del Consejo Nacional de Educación, pues estima que el número de años por los cuales se otorga la acreditación incide directamente en la situación patrimonial de las instituciones de educación superior, lo que hace aconsejable que las decisiones adoptadas sobre ese aspecto sean revisadas por aquel Consejo, lo que además sería concordante con el principio general de impugnabilidad de los actos administrativos contenido en la ley N° 19.880. Al respecto, cabe señalar que el inciso primero del artículo 23 de la ley N° 20.129 -que establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior-, dispone que la institución de educación superior afectada por las decisiones que la Comisión Nacional de Acreditación adopte en conformidad con lo preceptuado en los “dos artículos precedentes” podrá apelar ante el Consejo Superior de Educación -actualmente Consejo Nacional de Educación, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 7° transitorio de la ley N° 20.370-, dentro del plazo de quince días hábiles. Lo anterior, no obstará a la interposición del correspondiente reclamo ante la misma Comisión. En el contexto de la remisión que efectúa ese precepto, es pertinente mencionar que el artículo 21 del texto legal en estudio, previene, en lo pertinente, que en el caso que la Comisión rechazare el informe presentado por los pares evaluadores, la institución podrá solicitar, dentro del plazo y forma que indica, la realización de una nueva evaluación por pares evaluadores distintos, añadiendo que si el informe emanado de esta segunda revisión recomendare la acreditación de la institución, éste deberá ser acogido por la Comisión. Luego, el artículo 22 de la citada ley N° 20.129, establece, en lo que interesa, que si el nivel de cumplimiento de los criterios de evaluación no es aceptable, no otorgará la acreditación y formulará las observaciones pertinentes, agregando que el plantel involucrado no podrá someterse a un nuevo proceso de acreditación antes de dos años desde el pronunciamiento negativo. Como puede apreciarse, el legislador reguló en forma expresa el recurso de apelación previsto en la ley precitada respecto de las decisiones que adopte la Comisión Nacional de Acreditación en materia de acreditación institucional, estableciendo taxativamente las causales respecto de las cuales procede. De esta forma, cabe concluir que el Consejo Nacional de Educación se encuentra impedido de abocarse a su conocimiento cuando dicho recurso sea presentado con el objeto de revertir la decisión sobre el plazo de acreditación institucional. Acorde con lo anterior, cabe recordar que tal como se prescribe en el artículo 19 del Código Civil, cuando el sentido de una ley es claro no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu, situación que sucede con el aludido artículo 23, el cual contiene, como se señalara, una remisión expresa a los artículos que regulan las decisiones en contra de las cuales procede el referido recurso, la que no puede ser alterada por la vía de la interpretación administrativa. Debe precisarse, asimismo, que el criterio desarrollado no ha hecho más que dar cumplimiento al artículo 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia-, precepto según el cual, en armonía con lo dispuesto en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, los órganos de la Administración del Estado -entre los que se encuentran, por cierto, la Comisión Nacional de Acreditación y el Consejo Nacional de Educación-, deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, actuar dentro de su competencia y ejercer las atribuciones que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. En relación con lo señalado, la jurisprudencia administrativa de este Ente Contralor, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 31.775, de 1995; 16.168, de 2002; 32.301, de 2003, y 28.226, de 2007, ha precisado que los órganos de la Administración del Estado deberán ceñir sus actuaciones al principio de juridicidad, especialmente en el ámbito de sus competencias, lo que implica que se encuentran habilitados para actuar únicamente en función de las potestades que expresamente les hayan sido conferidas por la Constitución o la ley. Por otra parte, cabe manifestar que corrobora tal predicamento lo sustentado en la historia fidedigna del establecimiento de los artículos en estudio, la cual, contrariamente a lo señalado por la requirente, no contiene ningún elemento que permita sostener que hubo un error legislativo al excluir el artículo 20 de las causales de procedencia del citado recurso. En efecto, si bien en el segundo informe de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología del Senado, contenido en el Boletín N° 3.224-04, de 31 de mayo de 2005, se aprobó la indicación N° 431, que eliminando la referencia a los “dos artículos precedentes” estableció la posibilidad de recurrir respecto de todas las decisiones adoptadas por la Comisión, aquélla fue posteriormente eliminada en la discusión en sala de esa Cámara, volviendo al régimen recursivo anterior. Asimismo, debe tenerse en cuenta que la Comisión Nacional de Acreditación y el Consejo Nacional de Educación, acorde con los artículos 6° de la referida ley N° 20.129, y 52 de la ley N° 20.370 -General de Educación-, respectivamente, son organismos autónomos, con personalidad jurídica y patrimonio propio que cumplen de manera independiente sus cometidos, no existiendo vinculación jerárquica entre ellos, atendido lo cual el recurso de que se trata es un mecanismo excepcional y especial de manera que no es posible extender su aplicación a otras causales no previstas expresamente en la citada ley N° 20.129. El criterio sustentado no significa, en modo alguno, que las instituciones de educación superior que se consideren afectadas por las decisiones de la Comisión se encuentren en indefensión, pues siempre podrán interponer el recurso de reposición ante el mismo órgano que emitió el acto, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar. Finalmente, en relación con la existencia de acuerdos de la tantas veces aludida Comisión en los cuales al otorgar la acreditación institucional por un período inferior al máximo legal, esa misma entidad habría señalado que éstos son impugnables por medio del referido recurso de apelación, cabe manifestar que aquella mención en ningún caso es apta para atribuir la competencia de que se trata, pues ello vulneraría el principio de juridicidad a que se ha hecho referencia, tomando en cuenta, especialmente, la ausencia de vinculación jerárquica entre los organismos involucrados, siendo dable señalar a mayor abundamiento, que acorde con el artículo 98 de la Constitución Política de la República y los artículos 1° y 6°, de la ley N° 10.336 -sobre Organización y Atribuciones de esta Contraloría General-, le corresponde exclusivamente a este Órgano informar con fuerza obligatoria sobre el funcionamiento de los servicios públicos sometidos a su fiscalización para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen, tal como lo señalaron, entre otros, los dictámenes N°s. 22.321, de 2008; 28.131, de 2009, y 18.662, de 2010. Por consiguiente, cabe concluir que el Consejo Nacional de Educación, no se encuentra facultado para conocer del recurso de apelación cuando éste sea interpuesto para impugnar los acuerdos de la Comisión Nacional de Acreditación en razón del número de años por los cuales se concedió la acreditación institucional. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República