Dictamen N° 382443/2023

Nº E382443 Fecha: 18-VIII-2023 I. Antecedentes Don Carlos Carmona Santander, en representación del Instituto Profesional La Araucana (IPLA), solicita un pronunciamiento sobre los procedimientos utilizados por la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores (INGRESA o la Comisión), respecto de los requerimientos de pago de garantías por deserción académica que formula a las instituciones de educación superior (IES) en el marco de la ley N° 20.027, ya que estima que no cumplirían los plazos previstos en esta, su reglamento y las bases de licitación a las que alude. Además, requiere que se precise si la Comisión se ajustó a derecho al calificar como un recurso administrativo de reposición una presentación efectuada por el IPLA relativa a la materia consignada, desestimándola por extemporánea. Se requirió a las Subsecretarías de Educación y de Hacienda, y a INGRESA, quienes acompañaron sus informes. II. Fundamento jurídico 1. Garantía por deserción académica. Sobre el particular, el artículo 2° de la ley N° 20.027 -que Establece Normas para el Financiamiento de Estudios de Educación Superior- dispone que el Estado, por intermedio del Fisco, garantizará los créditos destinados a financiar estudios de educación superior, en los términos allí indicados. Luego, el artículo 14 del mismo texto legal prescribe que para que opere la aludida garantía estatal, las instituciones de educación superior que participen de dicho régimen deberán caucionar el riesgo de deserción académica de los alumnos mediante instrumento financiero aprobado por INGRESA - en conformidad con el respectivo reglamento-, en las condiciones que señala. Añade que el evento de deserción académica hará exigible las obligaciones del o la estudiante y habilitará a las entidades acreedoras respectivas para hacer efectiva la garantía pertinente, en la forma y condiciones que fije el reglamento. La deserción académica, en concordancia con los artículos 9° y 14 de la ley N° 20.027, concurre -en general- cuando el alumno, sin justificación, abandona los estudios durante doce meses consecutivos. Por su parte, conforme con el inciso tercero del artículo 29 del decreto N° 266, de 2009, del Ministerio de Educación -que aprueba el actual reglamento de la referida ley N° 20.027-, “se entenderá que el beneficiario ha dejado de cumplir con la obligación de pago toda vez que, agotadas las acciones de cobranza prejudiciales por parte de la entidad financiera respectiva, el alumno no haya pagado, a lo menos, cuatro cuotas consecutivas de su crédito”. Su inciso cuarto prevé que para que proceda el pago de la garantía por deserción académica, la entidad financiera debe acreditar a la Comisión: a) el agotamiento de las acciones de cobranza prejudiciales; b) el incumplimiento de pago del deudor; y c) la presentación de las acciones judiciales tendientes al cobro del crédito adeudado. Agrega el inciso quinto que la institución de educación superior debe efectuar el pago directamente a la entidad financiera, con copia a INGRESA, en los términos que allí se indican. El artículo 30 siguiente dispone que si una institución de educación superior incumple el pago de sus obligaciones derivadas de la garantía por deserción académica, la entidad acreedora puede solicitar a la Comisión la ejecución o cobro de los instrumentos correspondientes. Para estos efectos, entiende que la IES incumple aquel pago cuando, habiendo sido solicitado este por escrito por la Comisión, en nombre de la respectiva entidad financiera que otorgó el crédito, no lo haya efectuado dentro de un plazo de 30 días corridos, a contar de la fecha de la solicitud. A su turno, según los numerales 1.11 de las bases administrativas y 2.1.5 de las bases técnicas de licitación a que alude el recurrente, ambas aprobadas mediante la resolución (T.R.) N° 1, de 2018, de INGRESA, el estudiante dispone de un período de gracia durante el cual no le será exigible su deuda, el cual, en el caso de deserción académica, es hasta el mes subsiguiente a que esta sea declarada. El numeral 3.3.1 de esas bases técnicas establece que, ocurrido un evento de deserción académica, corresponde a INGRESA aprobar y certificar que concurren las causales respectivas e informar a las instituciones financieras para que inicien las acciones de cobro pertinentes en relación con el estudiante. Asimismo, habilita al acreedor para hacer efectiva la garantía en comento de la IES, previa verificación de las siguientes condiciones: a) el incumplimiento de pago de al menos cuatro cuotas consecutivas por parte del estudiante; b) el agotamiento de la cobranza prejudicial por parte de la institución financiera acreedora dentro de los 90 días desde el primer vencimiento y, una vez vencido ese plazo, el encargo de nuevas gestiones de cobranza extrajudicial durante un nuevo término de 90 días; c) la presentación de acciones judiciales dentro de 8 meses desde el vencimiento de la cuarta cuota impaga por parte del deudor; y d) la notificación personal de la demanda al deudor, en los términos allí consignados. Enseguida, el precitado numeral dispone que, una vez cumplidas las condiciones anteriores, la institución financiera deberá solicitar el pago de la garantía, acreditando ante INGRESA la verificación de los antedichos requisitos, dentro del plazo máximo de 10 meses contado desde la fecha de vencimiento de la cuarta cuota consecutiva impaga por parte del o la estudiante. Añade que, acreditadas tales condiciones, la Comisión, en un plazo no superior a 30 días corridos, contado desde la recepción conforme de los respectivos antecedentes, solicitará a la IES pertinente que efectúe el pago al acreedor en el plazo que indica. Como se desprende de lo expresado, el ordenamiento regula detalladamente la forma de caucionar el riesgo de deserción académica de los estudiantes beneficiados con los créditos a que se refiere la ley N° 20.027, como asimismo las condiciones y plazos para cobrar y hacer efectiva la pertinente garantía. Así, ese texto legal, su reglamento y las bases técnicas correspondientes exigen al efecto el cumplimiento de determinados requisitos, tanto de fondo como procedimentales. 2. Procedimientos de reclamación ante la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores. Si bien la ley N° 20.027 dispone, en su artículo 22, N° 14, que corresponde a la Comisión proporcionar información detallada a los usuarios del sistema sobre los criterios, normas y procedimientos utilizados en el cumplimiento de las funciones a las que alude, no regula la forma en que debe ejercer tal atribución como tampoco las vías por las cuales las instituciones de educación superior pueden reclamar de sus decisiones. Siendo ello así, cabe recordar que la ley N° 19.880, en sus artículos 1° y 2°, prescribe que sus disposiciones son aplicables a todos los procedimientos administrativos que instruyan los órganos de la Administración, salvo que el legislador contemple procedimientos especiales, en cuyo caso aquella ley rige supletoriamente. A su vez, el artículo 15 del mismo texto legal establece el principio de impugnabilidad, según el cual todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico regulados en dicha ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes especiales. Además, conforme con el artículo 53 de esa ley, la autoridad administrativa puede, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto. Por su parte, los artículos 28, 30 y 31 de la misma ley disponen que los procedimientos administrativos pueden iniciarse a solicitud de persona interesada, en cuyo caso deben cumplirse los requisitos que se indican, habilitándose a la Administración para requerir antecedentes adicionales. Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 54 del referido texto legal reconoce el derecho a interponer las acciones judiciales que procedan, en los términos que indica. Como se desprende de lo anotado, la ley N° 19.880 contempla distintas vías para que una persona pueda impugnar una actuación de la autoridad o iniciar un procedimiento tendiente a obtener pronunciamiento de esta. III. Análisis y conclusiones 1. Procedimiento para que INGRESA efectúe requerimientos de pago de garantías por deserción académica. Al respecto, cumple con señalar que la Comisión tiene la obligación de expresar las decisiones que adopte en el marco de la ley N° 20.027 a través de los correspondientes actos administrativos -con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3° de la ley N° 19.880-, previo cumplimiento de los requisitos de fondo y de los plazos dispuestos en ese texto legal, su reglamento y bases de licitación respectivas, en los términos antes anotados. En todo caso, en el informe emitido por INGRESA no se advierten irregularidades en los criterios que utiliza sobre la materia, de manera que se remite copia del mismo para los fines que se estimen pertinentes. 2. Calificación de presentación efectuada por IPLA a INGRESA. Mediante carta de fecha 7 de septiembre de 2020, el IPLA cuestionó a INGRESA la procedencia de los cobros de garantías por deserción académica que esta última le habría efectuado a través de las cartas que allí se indican, por estimar que no concurrían los requisitos respectivos. En respuesta a dicha misiva, la Comisión, por su oficio N° 365, de 2020, señaló que la solicitud sería resuelta una vez recibidos los antecedentes de las garantías observadas. Luego, por su oficio, N° 471, del mismo año -complementario del anterior-, concluyó que la petición del instituto constituía en la práctica una reposición del acto administrativo de la Comisión que aprobó el pago de las garantías por deserción académica cuestionadas -sin precisar a cuál resolución se refería-, desestimándola por extemporánea. Sin perjuicio de lo anterior, INGRESA, además, adjuntó al último oficio indicado un anexo con los criterios de revisión utilizados en relación con los requerimientos de pago de garantías por deserción observadas por el IPLA. Al respecto, es necesario hacer presente que corresponde a los interesados determinar las vías de impugnación de las decisiones de la autoridad, con sujeción a los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico aplicable. Ahora bien, considerando lo anterior, en la especie, al no existir claridad acerca del o los actos que el IPLA habría cuestionado - pues estos no se encuentran determinados en su presentación ni en la consiguiente respuesta de la Comisión- no resultó procedente que esta última calificara como un recurso aquel requerimiento. Con todo, ante la respuesta de la Comisión, el IPLA se encontraba facultado para efectuar una nueva petición ante la Comisión, debidamente especificada, en la medida que diera cumplimiento a los plazos, causales y requisitos correspondientes, sin perjuicio de las acciones judiciales que pudieran proceder. Finalmente, como se indicó, INGRESA deberá ajustar sus actuaciones a las disposiciones de la ley N° 19.880, en los términos expuestos. Saluda atentamente a Ud. JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República