Dictamen N° 428364/2023

N° E428364 Fecha: 15-XII-2023 I. Antecedentes Los señores Gonzalo Muñoz Escudero y Juan Rojas Briones, en representación de las organizaciones de usuarios de aguas que singularizan, solicitan un pronunciamiento acerca de la juridicidad de la convocatoria, por parte de diversos organismos públicos, de los denominados “Consejos de Cuenca Piloto”. Exponen los recurrentes, en lo esencial, que la instalación de tales consejos importaría una infracción “al principio de legalidad al instalarse unos nuevos órganos, sin previa ley, lo que no está permitido por la Constitución ni por la ley” y, además, una usurpación de las atribuciones legales que la ley vigente reconoce actualmente a las organizaciones de usuarios de aguas, en especial a las juntas de vigilancia. Por último, aducen que su implementación significaría “una desviación del principio de legalidad en el gasto, dado que no existen en las Leyes de Presupuestos para el Sector Publico correspondientes a los años 2022 y 2023 recursos que se hayan traspasado a la Dirección General de Aguas, o al Ministerio de Obras Públicas, o al Ministerio del Medio Ambiente, o a los Gobiernos Regionales, para instalar un nuevo órgano administrativo y sus funcionarios en dieciséis cuencas del país”. Requerido su informe, la Dirección General de Aguas (DGA) ha manifestado, en lo medular, que el establecimiento de dichos consejos tiene por objeto “promover una gestión equilibrada e integrada de las aguas a nivel de cuenca, en coordinación con los demás órganos de la Administración del Estado con competencia en la materia”. En ese orden, añade que sus actuaciones han consistido en “convocar, proponer y coordinar los denominados grupos promotores, con el propósito de alcanzar un acuerdo voluntario de todos los actores de la cuenca, incluidas las organizaciones de usuarios”. Ello, en búsqueda de una gestión de recursos hídricos que permita una adecuada planificación de las aguas, lo que se traduce en acciones de interés público destinadas a dar cumplimiento al mandato establecido en los artículos 5°, inciso tercero, y 5° bis, inciso cuarto, del Código de Aguas. Precisa, además, que las reuniones que al efecto se han llevado a cabo “de ninguna manera significan actuaciones que usurpan las competencias de las Juntas de Vigilancia, siendo patente que se han llevado a cabo exclusivamente en base a los principios de coordinación y participación”. A su turno, la Subsecretaría del Medio Ambiente informa que los Consejos de Cuenca Piloto provienen de una política pública propiciada por el Comité Interministerial de Transición Hídrica Justa -creado mediante el decreto N° 58, de 2022, de esa Cartera de Estado- y que “corresponden a instancias de diálogo de diversos actores, en donde se discuten materias relacionadas a la planificación y gestión integrada de recursos hídricos de cuenca, considerando el reconocimiento normativo de los distintos usos del agua conforme al artículo 5° bis del Código de Aguas”. Agrega que a partir de la experiencia de sus actores e información recibida “se podrán diseñar propuestas de ajustes o reformas legales necesarias para avanzar en la gobernanza del agua y en una gestión hídrica integrada a nivel de cuenca, que busque avanzar en materia de seguridad hídrica”. En ese orden, puntualiza que, a la fecha, se han conformado cuatro equipos técnicos interministeriales, denominados Unidades Técnicas Macrozonales, con funcionarios de los Ministerios del Medio Ambiente, Obras Públicas y Agricultura, y que la coordinación se ha llevado a cabo con Gobernadores Regionales, Delegados Presidenciales y Secretarías Regionales Ministeriales de las señaladas Carteras. En la misma línea, señala que se promovió la constitución de grupos promotores conformados por actores clave relacionados con la gestión hídrica en las cuencas, pertenecientes al sector público y a la sociedad civil; que actualmente se han conformado grupos promotores en siete regiones del país; y que en todas ellas se han desarrollado talleres informativos, avanzándose en “la validación de un primer mapa de actores para la conformación de futuros consejos de cuenca, conforme a las reglas legales que se dicten”. Por su parte, la Fiscalía del Ministerio de Obras Públicas señala que no tiene observaciones de carácter jurídico que formular respecto de lo informado por la DGA. II. Fundamento jurídico El artículo 5° del Código de Aguas establece, en su inciso primero, que “Las aguas, en cualquiera de sus estados, son bienes nacionales de uso público” y que “En consecuencia, su dominio y uso pertenece a todos los habitantes de la Nación”. Añade, en su inciso segundo, que “En función del interés público se constituirán derechos de aprovechamiento sobre las aguas, los que podrán ser limitados en su ejercicio, de conformidad con las disposiciones de este Código”. A continuación, y en vinculación con lo anterior, el mismo artículo precisa, en su inciso tercero, que “Para estos efectos, se entenderán comprendidas bajo el interés público las acciones que ejecute la autoridad para resguardar el consumo humano y el saneamiento, la preservación ecosistémica, la disponibilidad de las aguas, la sustentabilidad acuífera y, en general, aquellas destinadas a promover un equilibrio entre eficiencia y seguridad en los usos productivos de las aguas”. Por otra parte, el artículo 5° bis del mismo ordenamiento, luego de prever que las aguas cumplen funciones de subsistencia, de preservación ecosistémica y productivas, y de consagrar la prevalencia del uso para el consumo humano, el uso doméstico de subsistencia y el saneamiento, prescribe que “La autoridad deberá siempre velar por la armonía y el equilibrio entre la función de preservación ecosistémica y la función productiva que cumplen las aguas”. También corresponde consignar que el artículo 299 del cuerpo legal en comento enuncia las atribuciones y funciones que le confiere a la DGA, en especial, la de planificar el desarrollo del recurso en las fuentes naturales, con el fin de formular recomendaciones para su aprovechamiento y arbitrar las medidas necesarias para prevenir y evitar el agotamiento de los acuíferos en concordancia con los instrumentos que se señalan. En distinto plano de ideas, es menester tener presente que el antedicho decreto N° 58, de 2022, del Ministerio del Medio Ambiente, indica que el referido Comité Interministerial de Transición Hídrica Justa, asesorará al Presidente de la República en los temas referentes a la política y transformaciones institucionales para avanzar en el proceso de transición hídrica justa, correspondiéndole, al efecto, proponer la formulación coordinada de políticas, planes, programas y proyectos, así como modificaciones legales o de cualquier otro rango normativo, necesarias para llevar a cabo las medidas e iniciativas que contribuyan a una transición hídrica justa, pudiendo solicitar a los órganos de la Administración del Estado la colaboración que resulte pertinente para el logro de su labor asesora. Dicho Comité se encuentra integrado, según el artículo 3° de ese decreto, por los titulares de los ministerios del Medio Ambiente; Obras Públicas; Energía; Agricultura; Minería y Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación. Finalmente, es menester recordar que acorde con las normas del Título III del Libro Segundo del Código de Aguas, las organizaciones de usuarios de aguas son entidades privadas, responsables, en general, de la administración y distribución del recurso hídrico a que tienen derecho sus miembros. III. Análisis y conclusión Del ordenamiento legal analizado es posible concluir que a la autoridad le corresponde, en los términos que fija la preceptiva, adoptar las medidas tendientes a resguardar el consumo humano y el saneamiento, la preservación ecosistémica, la disponibilidad de las aguas, la sustentabilidad acuífera y, en general, aquellas destinadas a promover un equilibrio entre eficiencia y seguridad en los usos productivos de las aguas. Siendo ello así, esta Contraloría General, en armonía con los pareceres recabados de las individualizadas reparticiones públicas, no advierte impedimentos de orden normativo para que la DGA, en conjunto con las demás reparticiones a se refiere el mencionado decreto N° 58, de 2022, pueda implementar instancias de coordinación y participación como las de la especie, con la finalidad de recoger información y reunir experiencias que puedan servir de sustento a la ejecución de las políticas públicas que el Estado, por medio de los instrumentos jurídicos idóneos, defina implementar a futuro sobre tales asuntos. En ese contexto, es dable advertir que los antecedentes aportados por los interesados dan cuenta, precisamente, de acciones que se enmarcan en dicho propósito -consistentes en reuniones destinadas a implementar grupos promotores de consejos de cuenca piloto-, sin que se advierta que ello implique la creación de un órgano público, ni la afectación de las labores que competen a las organizaciones de usuarios de aguas en la administración y distribución del recurso hídrico. En consecuencia, y considerando que, acorde con lo manifestado, tampoco se aprecia una desviación de recursos públicos destinados a “instalar un nuevo órgano administrativo y sus funcionarios en dieciséis cuencas del país”, esta Entidad de Control no ha acogido la reclamación planteada. Saluda atentamente a Ud., JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República