Dictamen N° 43078/2014

N° 43.078 Fecha: 13-VI-2014 El Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas reclama en contra de la resolución exenta N° 8.568, de 2012, de la Subsecretaría de Educación, que dispuso la restitución de parte de los recursos transferidos durante ese año a los fondos solidarios de crédito universitario -FSCU- de las instituciones de educación superior que integran el señalado organismo. Estima el recurrente que esos aportes ingresan en dominio a las respectivas casas de estudios no debiendo ser reintegrados, ni reasignados a otros propósitos, por tratarse de patrimonios afectos a un fin determinado y cuya administración corresponde a las mismas. Asimismo, agrega que la resolución impugnada importa la modificación de los decretos que distribuyeron los haberes previstos al efecto por la ley de presupuestos, por lo que, al igual que estos, debió ser suscrita por los ministros de Educación y de Hacienda y someterse al trámite de toma de razón, lo que no ocurrió en la especie. Requerido su informe, el Ministerio de Educación explicó, en relación con el procedimiento de asignación de los montos de que se trata, que a fines del segundo semestre de cada año y una vez que se encuentran otorgadas las becas que indica y los créditos de los FSCU y aclarados los errores u omisiones cometidos en el proceso, se consolidan todos los beneficios concedidos a cada alumno y, en caso de detectarse situaciones en que se hubieren entregado más recursos de los que efectivamente correspondían respecto de un mismo estudiante, se requiere la devolución de los fondos a la universidad involucrada. De este modo, señaló que la solicitud de restitución en cuestión obedeció a nuevos antecedentes que advirtieron haberse distribuido caudales en exceso entre los FSCU, por diferencias en los factores que determinaron su cálculo y que carecían, por ende, de fundamento legal, encontrándose esa Secretaría de Estado en el deber de actuar en resguardo de los caudales públicos cuyo reparto le encomienda la ley. Además, sostiene que la medida adoptada no implica la modificación de los decretos que asignaron los aportes del año 2012, porque los efectos de estos últimos se agotaron con su cumplimiento, y que aquella se encuentra dentro del ámbito de atribuciones del Subsecretario de Educación. A su turno, el Ministerio de Hacienda manifestó que el Ministerio de Educación actuó en el caso exigiendo la restitución de los recursos que, en virtud del ejercicio de sus competencias, concluyó había entregado erróneamente. Al respecto, el artículo 70 de la ley N° 18.591 -que establece normas complementarias de administración financiera, de incidencia presupuestaria y de personal-, modificado por la ley N° 19.287, crea un fondo solidario de crédito universitario para cada una de las instituciones de educación superior que menciona, el cual les es asignado en dominio, con las limitaciones que ese cuerpo legal establece, y con cargo al cual dichos organismos otorgarán crédito a sus alumnos para pagar el valor anual o semestral de la matrícula, según corresponda. El artículo 71 bis de la misma ley previene que el referido fondo estará constituido, entre otros activos, por “Los recursos que anualmente consulte la Ley de Presupuestos para estos efectos”. Precisa el inciso segundo que tales recursos “serán distribuidos entre los distintos fondos considerando la composición socioeconómica del alumnado de la institución y la proporción de estudiantes del país pertenecientes al grupo de menores ingresos que atiende. La distribución se hará mediante decreto del Ministerio de Educación, suscrito además por el Ministro de Hacienda. Sin perjuicio de lo anterior, se considerará en dicha distribución un aporte a cada institución, calculado sobre la base del volumen total de créditos a recuperar, los montos efectivamente recuperados y la variación anual de los mismos. Este aporte no podrá exceder para cada institución del 5% del total de los recursos recuperados por la misma durante el año anterior”. A su vez, el artículo 75 dispone que en caso de que en un año las Instituciones de Educación Superior no coloquen todos los recursos disponibles de crédito universitario para sus estudiantes, los excedentes de estos fondos sólo podrán ser invertidos en los instrumentos que indica. Sin perjuicio de lo anterior, señala que la disponibilidad monetaria de que se disponga antes de efectuarse tales operaciones, podrá ser mantenida en cuenta corriente bancaria. Por su parte, la ley Nº 20.557, de Presupuestos del Sector Público para el año 2012, en el Subtítulo 33, Ítem 03, asignación 036, del Programa 30, del presupuesto del Ministerio de Educación, contempló fondos para la “Aplicación Letra a) Art.71 bis de la Ley Nº 18.591”, disponiendo en la glosa 01, que “La distribución de los recursos entre las instituciones de educación superior se efectuará por uno o más decretos del Ministerio de Educación, los que deberán ser suscritos, además, por el Ministerio de Hacienda”, lo que tuvo lugar mediante los decretos N°s. 179, 234, 437 y 487, todos de 2012, dictados bajo la fórmula aludida y tomados razón por esta Entidad de Control. En este contexto, por medio de la resolución exenta N° 8.568, de 21 de diciembre de 2012, la Subsecretaría de Educación dispuso la restitución de los montos que indica, distribuidos para incrementar los FSCU de las respectivas universidades, por parte de cada una de las instituciones de educación superior que prevé, señalando en sus consideraciones que, “en virtud de nuevos antecedentes recabados por el Ministerio de Educación, relativos a la asignación tanto de becas como de crédito del Fondo Solidario, respecto de un mismo alumno; emisión de decretos parciales; y, errores en la información proporcionada por las instituciones de educación superior, entre otros motivos, se ha advertido que ciertos recursos distribuidos carecen de fundamento legal, razón por la cual corresponde que esta Secretaría de Estado exija la restitución de aquellos recursos cuya distribución resultó en definitiva improcedente”. Según se advierte, los FSCU se conforman por recursos provenientes de distintas fuentes de financiamiento previstas en normas legales permanentes, se encuentran bajo el dominio y administración de las respectivas universidades y están afectados al cumplimiento de una determinada finalidad, cual es el otorgamiento de préstamos a los alumnos de las instituciones de estudios superiores para que solventen el pago de sus matrículas. Estos activos corresponden básicamente a un aporte fiscal, cuyo monto global lo determina cada año la ley de presupuestos, el que debe repartirse entre las universidades que señala por el Ministerio de Educación, en la forma y empleando los criterios que la ley establece, los que dicen relación, por una parte, con la composición socioeconómica del alumnado de la institución y la proporción de estudiantes pertenecientes al grupo de menores ingresos del país que atiende y, por otra, con el volumen total de créditos a recuperar, los montos efectivamente recuperados y la variación anual de los mismos. En tal sentido, es posible sostener que los recursos que anualmente aporta el Fisco tienen por propósito incrementar los FSCU, de manera que cuenten con los caudales suficientes para que las universidades concedan los apuntados beneficios. Así, acorde con el fin y naturaleza de aquellos, los haberes que los integran, y a los cuales se refiere la consulta, pueden ser invertidos en más de un ejercicio presupuestario, por lo que no resulta procedente que el Ministerio de Educación exija la restitución de aquellas sumas que no hayan sido ejecutadas en el año en que fueron concedidas. Ello se ve corroborado con lo dispuesto en el citado artículo 75 de la ley N° 18.591, al prever expresamente la permanencia en el fondo de los excedentes anuales, cuando las instituciones no empleen todas las sumas disponibles, las que podrán mantenerse en cuenta corriente o invertirse en la forma que allí se señala. Ahora bien, en cuanto a los eventuales errores que pudieron haberse producido con ocasión del reparto de los recursos en comento, cabe recordar que tanto ese cuerpo legal como la mencionada ley de presupuestos ordenan que dicha distribución se disponga mediante decretos emanados del Ministerio de Educación y de acuerdo con los requisitos y parámetros consignados en la normativa atingente. De este modo, si bien incumbe a las aludidas universidades proporcionar parte de la información destinada a efectuar el procedimiento de cálculo de los montos señalados, es pertinente advertir que esa Secretaría de Estado se encuentra en el deber de corroborar de manera oportuna que tanto esos antecedentes como los que obran en su poder sean los que efectivamente corresponda aplicar para llevar a cabo la referida operación, de conformidad con los criterios previstos por la ley. En tal sentido, no resulta procedente que, a consecuencia de dicha falta de verificación, el Ministerio de Educación pueda afectar el patrimonio de las instituciones de educación superior a que se ha hecho mención solicitando la restitución de los fondos de que se trata, sino que, a fin de corregir las eventuales equivocaciones que pudieron haberse originado, deberá descontar esos haberes de las sumas que en los años posteriores estas últimas tengan derecho a percibir como aporte a los FSCU y que provengan de la ley de presupuestos respectiva, lo que tendrá que fundamentar en el o los actos administrativos que se dicten con tal propósito. Sin perjuicio de ello, si en el futuro se practicaren desembolsos improcedentes a consecuencia de errores como los referidos, corresponderá que la anotada Cartera de Estado exija la devolución de los valores asignados en virtud de ellos solo en el evento que se suspenda la entrega de fondos por este concepto, ya sea porque el legislador ha dispuesto el término de los FSCU o porque la ley de presupuestos no ha consultado recursos para proveerlos. Finalmente, en mérito de lo expuesto, cabe advertir que el Ministerio de Educación deberá adoptar las medidas que resulten necesarias a fin de asegurar que los procedimientos de distribución que en lo sucesivo realice para estos efectos se lleven a cabo de manera regular observando las normas legales aplicables a los FSCU. Transcríbase al Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, al Ministerio de Hacienda y a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República