Dictamen N° 44423/2020

Nº E44423 Fecha: 19-X-2020 El señor Carlos Vial Izquierdo, Presidente de la Federación Gremial de Industrias Pesqueras de la Macro Zona X, XI y XII Regiones F.G., consulta sobre la procedencia de continuar realizando actividades pesqueras extractivas dentro del Parque Marino Islas Diego Ramírez y Paso Drake que se ejercen en virtud de licencias transables de pesca, autorizaciones de pesca, permisos extraordinarios de pesca e inscripciones en el registro pesquero artesanal, otorgadas con anterioridad a la entrada en vigencia del acto administrativo que declaró dicho parque, al ser situaciones jurídicamente consolidadas para sus titulares, según los argumentos que expone, pues aquel abarcaría áreas marinas comprendidas previamente en aquellas, a fin de capturar las pesquerías que indica. Se tuvieron a la vista los informes emitidos por el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) y la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, los cuales hacen referencia a lo consultado. Sobre el particular, es necesario considerar que el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 18.892, General de Pesca y Acuicultura (LGPA), prescribe que “A las disposiciones de esta ley quedará sometida la preservación de los recursos hidrobiológicos, y toda actividad pesquera extractiva, de acuicultura y de investigación se realice en aguas terrestres, playa de mar, aguas interiores, mar territorial o zona económica exclusiva de la República y en las áreas adyacentes a esta última sobre las que exista o pueda llegar a existir jurisdicción nacional de acuerdo con las leyes y tratados internacionales”. Luego, el artículo 1° B previene que “El objetivo de esta ley es la conservación y el uso sustentable de los recursos hidrobiológicos, la aplicación del enfoque precautorio, de un enfoque ecosistémico en la regulación pesquera y la salvaguarda de los ecosistemas marinos en que existan esos recursos”. El artículo 2°, N° 45, define “unidad de pesquería” como el conjunto de actividades de pesca industrial ejecutadas respecto de una especie hidrobiológica determinada, en un área geográfica específica. Su artículo 3° agrega que, en cada área de pesca, independientemente del régimen de acceso a que se encuentre sometida, se podrá establecer una o más prohibiciones o medidas de administración de recursos hidrobiológicos. En ese sentido, la letra d) de dicho artículo 3° contempla, entre aquellas, la “Declaración de áreas específicas y delimitadas que se denominan Parques Marinos, destinados a preservar unidades ecológicas de interés para la ciencia y cautelar áreas que aseguren la mantención y diversidad de especies hidrobiológicas, como también aquellas asociadas a su hábitat. Para la declaración se consultará a los Ministerios que corresponda. Los Parques Marinos quedarán bajo la tuición del Servicio y en ellos no podrá efectuarse ningún tipo de actividad, salvo aquellas que se autoricen con propósitos de observación, investigación o estudio”. Las declaraciones de parques marinos, a que hace mención esta letra, serán realizadas mediante decreto del MMA. A su vez, es útil destacar que el artículo 31 previene que “La autorización de pesca, el permiso extraordinario de pesca y licencia transable de pesca no garantizan a sus titulares la existencia de recursos hidrobiológicos, sino que sólo les permiten, en la forma y con las limitaciones que establece la presente ley, realizar actividades pesqueras extractivas en una unidad de pesquería determinada”. Al respecto, el artículo 3° del decreto N° 238, de 2004, del entonces Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, Reglamento sobre Parques Marinos y Reservas Marinas de la LGPA, dispone, en lo que interesa, que los parques marinos se establecerán en las áreas de pesca, independientemente del régimen de acceso a que se encuentren sometidas. A su vez, el artículo 14 reitera que en aquellos no podrá efectuarse ninguna actividad, salvo las que se autoricen con propósitos de observación, investigación o estudio en los sectores previamente determinados en el programa de manejo. Por su parte, la letra b) del artículo 70 de la ley N° 19.300 -sobre Bases Generales del Medio Ambiente-, otorga especialmente al MMA la atribución de proponer las políticas, planes, programas, normas y supervigilar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado, que incluye, entre otros, parques y reservas marinas. En este contexto, mediante el decreto N° 9, de 2018, del MMA, se creó el Parque Marino Islas Diego Ramírez y Paso Drake en la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, con una superficie aproximada de 144.390,6 km², cuyos límites se encuentran establecidos en el artículo 2°, con los objetos de conservación precisados en su artículo 3°. Expuesto lo anterior, en el marco de la política pesquera nacional y a fin de lograr una conservación y uso sustentable de los recursos hidrobiológicos, es necesario consignar que la autoridad pertinente puede adoptar prohibiciones o medidas de administración que materialicen y protejan lo anterior, buscando, en la especie, la salvaguarda de los ecosistemas marinos en que existan aquellos, tal como se expone en los considerandos del anotado decreto N° 9, al indicar que el área de que se trata se caracteriza por su alta productividad biológica, una gran riqueza y abundancia de especies raras, endémicas y de importancia global. Asimismo, es oportuno prevenir que la zona sometida a protección, en virtud de la referida declaración, se ajusta al marco normativo reseñado, por cuanto en el mencionado artículo 3°, letra d), de la LGPA -y su reglamento- se establece expresamente que en cada área de pesca, independientemente del régimen de acceso a que se encuentre sometida, el MMA podrá declarar áreas específicas y delimitadas que se denominan Parques Marinos, destinados a preservar unidades ecológicas de interés para la ciencia y cautelar sectores que aseguren la mantención y diversidad de especies hidrobiológicas, como también aquellas asociadas a su hábitat, cumpliéndose los requisitos exigidos. En virtud de dicha declaración, la preceptiva aplicable prohíbe que en los parques marinos se efectúe cualquier tipo de actividad -salvo aquellas de observación, investigación o estudio-, lo cual está en armonía con los objetivos de la LGPA, ya que a través de ella se somete un área marina determinada a un estatuto jurídico especial de protección, basado principalmente en la tutela de los espacios marinos en que existan los recursos hidrobiológicos cautelados en razón de sus valores ambientales, y cuya supervigilancia le compete al MMA. Por su parte, en cuanto a que las licencias transables, autorizaciones y permisos extraordinarios de pesca otorgados por la autoridad de manera previa a la declaración en cuestión configurarían una situación jurídica consolidada en favor de los titulares de las mismas para continuar desarrollando sus actividades extractivas en la zona abarcada por el referido parque marino, es útil precisar que en virtud de aquellas se permite la extracción de una cuota global anual de captura de la respectiva especie comprendida en una extensa superficie delimitada para cada recurso hidrobiológico en los correspondientes actos administrativos dictados para ese objeto, sin que tales instrumentos especifiquen o aseguren algún sector determinado dentro de tal espacio para continuar con sus faenas de captura. En efecto, y respecto de las licencias transables y los permisos extraordinarios a que alude específicamente el interesado, se han establecido cuotas anuales de captura de unidades de pesquerías ubicadas en extensas y delimitadas zonas, las que se indican en los respectivos actos administrativos. Así, no cabe estimar como una situación jurídica consolidada tales autorizaciones, por cuanto lo concedido, a través de los diferentes actos administrativos dictados por la autoridad respectiva, se refiere a límites de tonelaje a extraer de una pesquería en áreas de pesca aprobadas, sin fijarse, dentro de estas últimas, lugares definidos y específicos en los cuales el titular de las mismas trate de efectuar las capturas permitidas, considerando especialmente en esto, lo preceptuado en el referido artículo 31 de la LGPA. En cualquier caso, una interpretación armónica de la preceptiva aplicable en la especie, permite considerar que la pretendida por el ocurrente se opone a la protección y conservación buscadas por la LGPA y por la regulación sobre declaraciones de parques marinos -como sería aquel sector referido a las islas Diego Ramírez y Paso Drake-, pues ello se puede decretar independiente del régimen al cual estuviera adscrita la pertinente zona. Consecuente con lo expresado, estando prohibida toda actividad como la reclamada en el área que forma parte de un parque marino, no corresponde la ejecución de actividades pesqueras extractivas industriales en toda la superficie abarcada por el aludido decreto N° 9, de 2018, según las licencias, autorizaciones y permisos en cuestión otorgados con anterioridad a este. Sin perjuicio de ello, tal exclusión territorial igualmente permite capturar las cuotas autorizadas, en virtud de la respectiva licencia, autorización o permiso otorgado, en todo el resto del área de pesca aprobada mediante los actos administrativos que los concedieron a sus titulares. Finalmente, no corresponde pronunciarse sobre las alusiones a las inscripciones en el registro pesquero artesanal para los efectos de que se trata, por cuanto no se aprecia un interés o representatividad respecto de aquello. Saluda atentamente a Ud., JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República