Dictamen N° 49432/2009

N° 49.432 Fecha: 8-IX-2009 En respuesta a sus oficios N°s 7998-2009 / P y 7999-2009 / P, mediante los cuales V.S. Ilustrísima solicita se informe y remitan todos los antecedentes relativos al recurso de protección Ingreso Corte N° 8777-2009, deducido por doña Pamela Olivia Vera Flores, el Contralor General y la Subcontralora General que suscriben cumplen con informar a ese Ilustrísimo Tribunal lo siguiente: Mediante el recurso de autos se impugna el pronunciamiento contenido en el dictamen N° 31.356, de 2009, en la parte en que éste informa que los establecimientos de atención primaria del sector municipal, que integran la red asistencial de los Servicios de Salud, se encuentran jurídicamente impedidos de implementar planes y programas, así como de realizar actividades o acciones que impliquen el empleo o entrega del fármaco Levonorgestrel o la utilización del método combinado Yuzpe, sea a costo municipal o mediante cobro al usuario. Expresa la actora que el dictamen recurrido ha hecho una interpretación extensiva de la sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de abril de 2008, y que luego de ese pronunciamiento, el consultorio municipal al que ella acudía dejó de entregar la referida píldora, la cual antes le era proporcionada "de forma gratuita o a un precio bastante bajo", lo que le permitía acceder a ese fármaco sin tener que pedir a sus padres dinero para tal efecto. Añade que el pronunciamiento impugnado es un acto ilegal y arbitrario que, según expresa la recurrente, amenaza y perturba "mis derechos constitucionales consagrados de preservar mi integridad física y psíquica", agregando, asimismo, que "se ha violentado mi derecho a la igualdad ante la ley, mi derecho a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos que me corresponde, mi derecho al respeto y a la protección de la vida privada y a la honra de mi persona y mi familia". Expone que se le ha provocado "una afectación a mi derecho a la libertad personal y seguridad individual, no obstante reconocer que no se trata de unos de los derechos protegidos por el artículo 20 de la CPR". En este punto, es del caso consignar, desde ya, que la recurrente no justifica la manera en que dichos derechos habrían sido afectados, y únicamente formula algunos planteamientos aislados respecto de dos de ellos, tal como será expuesto más adelante. Asimismo, cabe advertir que la supuesta ilegalidad alegada por la peticionaria consistiría, por una parte, en que el dictamen ya aludido desconocería la autonomía dentro de la cual las municipalidades pueden ejercer funciones relativas a la salud, toda vez que, a su juicio, de conformidad con tal condición y de acuerdo con lo previsto en las disposiciones de las leyes N°s. 18.695 y 19.378 a que alude, y, particularmente en uso de la facultad indicada en la parte final del inciso primero del artículo 56 del último texto legal citado, esas corporaciones podrían entregar la píldora en cuestión. Plantea, además, que esta Entidad Fiscalizadora se habría pronunciado respecto de un asunto que fue sometido al conocimiento del Tribunal Constitucional, por lo cual, en su opinión, debió abstenerse de informar, en virtud de lo ordenado en el artículo 6°, inciso tercero, de su Ley Orgánica, N° 10.336. Finalmente, la actora solicita a V.S. Ilustrísima que, en definitiva, se acoja dicha acción constitucional, dejando sin efecto el dictamen N° 31.356, de 2009, de esta Contraloría General, y disponga las demás medidas que expone. I. RELACIÓN DE LOS HECHOS: En primer término, y para mejor comprensión de V.S. Ilustrísima respecto de la materia planteada, corresponde efectuar una relación de las circunstancias que dieron origen a la dictación del mencionado dictamen N° 31.356, de 2009, de esta Contraloría General. Sobre el particular, debe consignarse que, en uso de las atribuciones para fijar las políticas de salud y dictar las disposiciones generales sobre materias técnicas que le confieren los artículos 1°, 4° y 6° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, esa Secretaría de Estado aprobó las Normas Nacionales sobre Regulación de la Fertilidad, "las que están compuestas por las Normas Técnicas y Guías Clínicas sobre Fertilidad", tal como se señala en el numeral ° del decreto N° 48, de 2007, de dicho ministerio. Dentro de dicho texto, su Sección C, acápite 3.3, denominada "Anticoncepción Hormonal de Emergencia", distingue, en el párrafo tercero, titulado "regímenes usados", entre el "régimen de levonorgestrel" el cual supone el uso de píldoras de levonorgestrel solo-, y el "régimen combinado" (régimen de Yuzpe) -el que implica la utilización de píldoras combinadas de etinilestradiol y levonorgestrel-, y, a dichos efectos, indica las dosis y forma de empleo de tales fármacos. Luego, en su Sección D, llamada "Anticoncepción en Poblaciones Específicas", acápite 1, señala, en la parte que se refiere a la anticoncepción de emergencia, que el uso de "píldoras de progestágeno solo o píldoras combinadas, es una buena opción para casos de emergencia, como cuando la adolescente tuvo relaciones sexuales y no se usó un método anticonceptivo, cuando el método anticonceptivo usado falló (se rompió el condón o se olvidaron las pastillas) y en caso de violación", y añade que "este método no protege de las infecciones de transmisión sexual, incluyendo el VIH/SIDA." Enseguida, cabe señalar que mediante la sentencia de 18 de abril de 2008, dictada en los autos rol N° 740-2007, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales la Sección C, acápite 3.3, "Anticoncepción Hormonal de Emergencia", así como la Sección D, "Anticoncepción en Poblaciones Específicas", acápite 1, sólo en la parte que se refiere a la "anticoncepción de emergencia", ambas contenidas en el mencionado decreto N° 48, de 2007, del Ministerio de Salud. Además, es útil tener en cuenta que, mediante el decreto N° 53, de 2008, del Ministerio de Salud, por razones de certeza jurídica, se declaró expresamente suprimidas del texto de las Normas Nacionales sobre Regulación de la Fertilidad, aprobadas por el citado decreto N° 48, de 2007, de esa Secretaría de Estado, las partes de dichas normas que fueron declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional, reproduciendo al efecto la parte resolutiva de la aludida sentencia. Como puede apreciarse, desde ya, las referidas normas técnicas sobre fertilidad a que aluden dichos decretos, luego de la sentencia del Tribunal Constitucional, no contienen reglas sobre "anticoncepción de emergencia", en cumplimiento del referido fallo de esa magistratura. Por otra parte, es del caso considerar que la Asociación Chilena de Municipalidades solicitó a esta Contraloría General un pronunciamiento sobre la procedencia de que las municipalidades, al amparo del artículo 56 de la ley N° 19.378, que establece el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, implementen nuevas prestaciones de salud, insertas en planes comunales de esa naturaleza, en los casos en que no exista política pública ministerial, teniendo en cuenta la autonomía de esas corporaciones de derecho público. A su turno, la Municipalidad de Los Ángeles se dirigió a este Organismo de Control indicando, con ocasión de la consulta de la antedicha Asociación, que, en su concepto, la autonomía de las municipalidades, así como la facultad de éstas en orden a implementar otras prestaciones más allá de las dispuestas por el Ministerio de Salud, sugerirían la existencia de diversas alternativas jurídicamente viables para que las municipalidades pudieran distribuir anticonceptivos de emergencia, razón por la cual, según expresó esa entidad edilicia, resultaba conveniente obtener un pronunciamiento de esta Contraloría General sobre el particular. En tanto, el señor Jorge Reyes Zapata, solicitó a esta Contraloría General tener en cuenta que la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional en la antedicha causa rol N° 740-2007, habría modificado las políticas públicas sobre fertilidad de las personas, y que la autonomía municipal no podría, por los motivos que indicaba, alterarlas. Por último, mediante una presentación patrocinada por los señores Alejandro Silva Bascuñán, Francisco Cumplido Cereceda y Eduardo Soto Kloss, se requirió a este Organismo Fiscalizador informar sobre diversas materias vinculadas con el alcance de la sentencia ya aludida. Pues bien, el dictamen emitido en respuesta a tales requerimientos y contra el cual se dirige la presente acción cautelar, precisó, en síntesis, que con arreglo a las disposiciones legales y la jurisprudencia administrativa que allí se indican, las municipalidades cuentan con atribuciones legales e infraestructura orgánica para la implementación de nuevas prestaciones de salud, insertas en planes comunales de esa naturaleza, en los casos en que no exista política pública ministerial y en cumplimiento de las demás condiciones que expone. Sin embargo, puntualizó que en uso de tales prerrogativas, y por así disponerlo el ya apuntado fallo del Tribunal Constitucional, las municipalidades se encuentran jurídicamente impedidas de implementar planes y programas, así como de realizar actividades o acciones que impliquen la utilización o entrega de los métodos de anticoncepción hormonal de emergencia individualizados en esa sentencia, del modo ya indicado. II. CUESTIONES PREVIAS: INADMISIBILIDAD DEL RECURSO DE PROTECCIÓN. Como cuestión previa al análisis de fondo de las alegaciones que se formulan en el recurso de autos, cabe manifestar que éste debe ser desestimado en todas sus partes por esa Ilustrísima Corte, en atención a que se trata de un asunto de lato conocimiento, impropio del ámbito de la acción constitucional de protección, y, además, por cuanto el respectivo libelo no se encuentra fundado en un derecho indubitado, tal como puede apreciarse de las siguientes consideraciones. En primer término, corresponde anotar que la naturaleza jurídica de la acción constitucional de protección es la cautela de un derecho indiscutido y palmario frente a hechos o vías de hecho, o actos u omisiones ilegales o arbitrarias que priven, perturben o amenacen alguna de las garantías constitucionales expresamente señaladas en el artículo 20 de la Ley Fundamental, quedando al margen del recurso aquellos asuntos que son de lato conocimiento, por ser ajenos a la finalidad propia de esta acción cautelar. Así lo ha puntualizado reiteradamente la jurisprudencia judicial, expresando que asuntos que por su naturaleza son de lato conocimiento quedan al margen del recurso de protección, por ser ajenos a la finalidad propia de esta acción cautelar, toda vez que el objeto propio del recurso de protección es el de restablecer la vigencia del derecho, reaccionando frente a una situación anormal y evidente que atente manifiestamente contra alguna de las garantías que establece la Constitución. Además, ha señalado que el referido recurso tiende a la protección de los individuos mediante ciertas providencias de seguridad y tutela destinadas a evitar los efectos del acto arbitrario e ilegal que haya amagado un derecho indiscutido y palmario -indubitado-, pero que en ningún caso puede tener por objeto la declaración o constitución de derechos. Ello, en atención a la naturaleza misma de la institución, a las circunstancias procesales en que se desenvuelve el conflicto, a la ausencia de oportunidades adecuadas para la producción y crítica de la prueba, y para la emisión de un fallo debidamente informado y tranquilamente meditado, así como debido al limitado efecto de cosa juzgada formal que tiene la sentencia que lo resuelve. Dicha jurisprudencia ha manifestado, además, que la acción cautelar en examen tiene por finalidad la tutela de garantías y derechos preexistentes que no se encuentren discutidos, y han rechazado recursos de protección por no acreditarse la existencia de un derecho claro e indubitado que pudiese haber sido vulnerado. Así por ejemplo, en el recurso de protección rol N° 4947-08, dirigido en contra de la Contraloría General de la República, respecto de la interpretación que había dado a un precepto legal, la que se denunciaba como antojadiza, ilegal y arbitraria, esa Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, por sentencia de 6 de octubre de 2008, señaló que la pretensión del actor llevaría a la Corte a "emitir un pronunciamiento de carácter declarativo, como lo ha hecho presente el señor Contralor General en su informe, lo cual es completamente ajeno a la naturaleza y finalidad del recurso de protección, cual es, una vía urgente, eficaz y extraordinaria, destinada a reparar situaciones de hecho ilegales o arbitrarias que afecten un derecho constitucional no discutido, según se ha dejado ya consignado en el basamento tercero, y tal como en forma reiterada y uniforme ha sido resuelto tanto por las Cortes de Apelaciones y por la Excma. Corte Suprema", agregando que "puede concluirse que el medio adecuado para dilucidar discusiones jurídicas acerca de la correcta interpretación y alcance que debe darse a normas jurídicas, como es el que se presenta en este caso, es el correspondiente a un juicio de lato conocimiento que permita resolver con propiedad acerca de la pretensión del recurrente, de lo cual se sigue necesariamente, que el presente recurso no puede prosperar y por ende debe ser desestimado". En este mismo sentido, cabe destacar que recientemente, en sentencia de 16 de abril de 2009, en los autos rol N° 1108-2009, la Corte Suprema confirmó la decisión de primera instancia, emitida por la Corte de Apelaciones de Arica, de 23 de enero de 2009, la cual, en su considerando cuarto, expresa que la acción constitucional ya aludida constituye "un procedimiento breve y de emergencia, expedito, rápido e informal, que debe solucionar en forma pronta y eficaz situaciones de hecho", y añade que se trata de "una acción de urgencia, de naturaleza cautelar y conocida por los tribunales en uso de sus facultades conservadoras, cuyo objetivo es, como su nombre lo indica, la protección de derechos indubitados e indiscutidos y no su declaración, por cuanto ello implicaría desnaturalizarla en su esencia, trasformándola en un sustituto de los procedimientos ordinarios y extraordinarios que la ley contempla para tal objeto y de los cuales conocen los tribunales que la ley establece en el ejercicio de su potestad jurisdiccional, la más propia y esencial característica de estos órganos del poder estatal". Al respecto, es necesario advertir que en la especie justamente se trata de un asunto de lato conocimiento y no de situaciones de emergencia, con manifiesta violación de derechos fundamentales claros e indubitados. En efecto, debe consignarse que la génesis del impugnado oficio N° 31.356, de 2009, es una presentación de la Asociación Chilena de Municipalidades, que ingresó a esta Contraloría General bajo el número de referencia 51.656, de 16 de junio de 2008. En este documento se plantea la necesidad de que este órgano Contralor aclare si las municipalidades pueden elaborar "planes comunales de salud, en los casos en que no existe política pública al respecto", y que al efecto se fijen por esta Contraloría General "los alcances que tiene la aplicación del artículo 56 de la ley 19.378 en la generación de nuevas prestaciones en los planes de salud comunal". Requerido su informe acerca de la presentación anterior, el Ministerio de Salud lo emitió mediante el oficio N° 5.198, de 2008, en el cual expresa su opinión fundada acerca de lo manifestado por la peticionaria. Asimismo, con fecha 2 de julio de 2008, se ingresó a esta Entidad Fiscalizadora, por el abogado Jorge Reyes Zapata, como patrocinante del requerimiento parlamentario ante el Tribunal Constitucional en los autos rol N° 740-2007, la referencia N° 56.230, de 2008, en la que solicita se tengan presente varios razonamientos en relación a la antedicha presentación de la Asociación Chilena de Municipalidades. Posteriormente, el 9 de octubre de 2008, bajo el número de referencia 83.361, es ingresada una presentación del Alcalde de la Municipalidad de Los Ángeles, mediante la cual pide que esta Contraloría General se pronuncie respecto de la legalidad de la interpretación otorgada por la Asociación Chilena de Municipalidades -en los documentos que allí se indica- a la preceptiva antes citada, en orden a que sobre la base de tales normas podría disponerse, por parte de las municipalidades, la entrega del anticonceptivo de emergencia de que se trata. Finalmente, el 22 de octubre de 2008, es ingresada una consulta de 37 letrados y profesores de derecho, patrocinados por los abogados señores Alejandro Silva Bascuñán, Francisco Cumplido Cereceda y Eduardo Soto Kloss -referencia N° 85.324-, quienes solicitan un dictamen "con el objeto de obtener una correcta aplicación de las leyes y reglamentos" respecto de las actuaciones de diversos organismos estatales, todas en relación con el fallo del Tribunal Constitucional, emitido en la referida causa rol N° 740-2007. En este punto, conviene advertir que, con el objeto de atender las referidas presentaciones, esta Contraloría General debió realizar un análisis integral de la legislación orgánica aplicable a las municipalidades, particularmente la que se refiere al sector de salud municipal, además de la preceptiva que rige para el Ministerio de Salud y los organismos sectoriales, así como de las normas relacionadas con las atribuciones de este Ente Fiscalizador. En mérito de lo expuesto, esta Entidad estima que la recurrente ha equivocado la vía judicial de impugnación del dictamen cuestionado, toda vez que, en las condiciones señaladas, no es el recurso de protección una acción idónea para tal efecto, puesto que dicho pronunciamiento recae en asuntos cuya resolución requiere un estudio complejo y detenido, que no se compadece con la naturaleza de esta acción cautelar, y por cuanto, como ha sido dable advertir, la pretensión de la actora es infundada, en la medida que no busca, a través de ella, amparar el ejercicio legítimo de un derecho indubitado y no disputado -requisitos copulativos que han sido exigidos reiteradamente por la jurisprudencia judicial ya mencionada-, sino que pretende, por esta vía procesal, la constitución de derechos subjetivos, sobre la base de controvertir lo concluido en ese pronunciamiento de esta Contraloría General, cuestión ajena a la naturaleza cautelar de la acción de la especie. A mayor abundamiento, es oportuno hacer presente que la materia acerca de la cual versa el recurso de autos es actualmente parte de un proyecto de ley que está siendo estudiado en el Congreso Nacional, cuya tramitación se inició mediante el Mensaje N° 667-357, de 30 de junio de 2009, de la Presidenta de la República, denominado "Sobre la información, orientación y prestaciones en materia de regulación de la fertilidad". En virtud de lo anterior, procede que ese Ilustrísimo Tribunal rechace este recurso de protección. III. JURIDICIDAD DEL DICTAMEN N° 31.356, DE 2009, IMPUGNADO POR LA RECURRENTE. LA ACTUACIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA NO ES ILEGAL NI ARBITRARIA. La norma del artículo 20 de la Ley Suprema exige, para que sea procedente el ejercicio del recurso de protección, entre otros requisitos, que existan actos u omisiones ilegales o arbitrarios, circunstancias que no concurrieron en la emisión del dictamen impugnado, el cual, por el contrario, se aviene con el principio de juridicidad, atendidas las siguientes consideraciones. En primer término, es necesario tener presente que en la situación en examen esta Contraloría General no ha hecho otra cosa que ejercer las facultades y cumplir las funciones que le corresponden de acuerdo con el Capítulo X de la Constitución Política de la República y su Ley Orgánica N° 10.336. En efecto, con arreglo al artículo 98 de la Carta Fundamental, esta Entidad Fiscalizadora es un organismo autónomo al cual le compete, entre otras labores, y en lo que aquí interesa, ejercer "el control de legalidad de los actos de la Administración" y fiscalizar el ingreso e inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes. Al respecto, es necesario reiterar que este Organismo de Control, al emitir el dictamen materia de autos, ha ejercido las facultades y desempeñado las funciones que le corresponden de acuerdo con la Constitución Política de la República, así como con los artículos 1°, 5°, 6° y 9° de su Ley Orgánica N° 10.336, cumpliendo con su obligación de velar por el estricto respeto al ordenamiento jurídico por parte de los organismos sujetos a su fiscalización, entre los cuales se encuentran las municipalidades, pudiendo para tales efectos, emitir dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control. Así, cabe destacar que el artículo 6° de la aludida ley N° 10.336, previene que corresponderá exclusivamente al Contralor informar sobre aquellas materias que, en general, se relacionen con "el funcionamiento de los servicios públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen", y agrega, en su inciso cuarto, que "sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría General de la República serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa" en las materias de su competencia. Al respecto, es oportuno recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, N° 18.575 -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado se fijó por el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia-, las municipalidades forman parte de la Administración del Estado. En armonía con las aludidas normas de la Constitución Política, en especial aquellas que le encargan a esta Entidad Fiscalizadora el control de los municipios, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades N° 18.695 -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2006, del Ministerio del Interior-, en sus artículos 51, 52 y 53, establece que esas corporaciones edilicias serán fiscalizadas por la Contraloría General de la República de acuerdo con su Ley Orgánica, y que en el ejercicio de sus funciones de control de la legalidad, esta Entidad podrá emitir, respecto de los municipios, dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control. Sobre tales fundamentos normativos y de acuerdo a los antecedentes fácticos aportados por las presentaciones de la Asociación Chilena de Municipalidades, por el Alcalde de la Municipalidad de Los Ángeles, por el abogado Jorge Reyes Zapata, y por las personas patrocinadas por los abogados señores Alejandro Silva Bascuñán, Francisco Cumplido Cereceda y Eduardo Soto Kloss, esta Contraloría General emitió el dictamen recurrido, por todo lo cual no es posible advertir cuál sería la ilegalidad que lo afectaría, por cuanto todos los hechos pertinentes fueron debidamente ponderados para la elaboración del citado pronunciamiento. Tampoco es posible apreciar algún vicio de legalidad en el efecto inmediato producido por su emisión, comoquiera que el acto impugnado se pronunció respecto de la juridicidad de determinadas actuaciones de las municipalidades, es decir, informa acerca de cómo se debe proceder en derecho respecto de la situación que plantean los recurrentes, en relación con el funcionamiento de organismos sometidos a la fiscalización de esta Contraloría General. Es del caso consignar, asimismo, que el pronunciamiento recurrido por la actora manifiesta un parecer jurídico exclusivamente sobre aquellas materias que no implicaban "determinar en sede administrativa los alcances de una sentencia de jurisdicción constitucional", tal como se indica en el propio dictamen N° 31.356, de 2009. En cuanto a la finalidad del aludido dictamen, no se vislumbra de qué modo podría concurrir en él alguna desviación de poder, atendido que fue emitido con el propósito de satisfacer un interés público, sin que se advierta, en absoluto, cómo éste podría afectar ilegal y arbitrariamente un interés privado. Al tenor de lo expuesto precedentemente, resulta evidente la improcedencia del recurso de protección en este caso, por cuanto se impugna una actuación de esta Contraloría General, realizada dentro de los estrictos márgenes constitucionales y legales que someten su quehacer, por lo que no puede considerarse el dictamen emitido como ilegal. Tampoco se podría estimar arbitrario, toda vez que la arbitrariedad supone una actuación carente de razón o meramente caprichosa, lo que no se condice con la circunstancia de que las conclusiones del dictamen aparecen coherentemente fundamentadas en los preceptos legales cuya interpretación le fuera solicitada, debiendo destacarse, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de los tribunales superiores, que la mera discrepancia del actor con lo resuelto por esta Entidad de Control, no convierte dicho pronunciamiento en arbitrario. Como claramente se puede advertir, la Contraloría General, al emitir el dictamen N° 31.356, de 2009, no ha hecho sino concretar una competencia que la Carta Política y leyes orgánicas constitucionales le confieren para emitir un dictamen jurídico respecto de las municipalidades, que son organismos sometidos a su fiscalización. No existe, por lo tanto, ilegalidad o arbitrariedad alguna en la emisión de tal acto, sino estricto apego a la normativa señalada. En virtud de lo anterior, procede que ese Ilustrísimo Tribunal rechace este recurso de protección. IV. SOBRE EL FONDO DE LO RESUELTO. Tal como se expresó con anterioridad, el asunto de que se trata fue estudiado teniendo en especial consideración lo expuesto por cada uno de quienes solicitaron el pronunciamiento de este Organismo de Control, el cual resolvió, en definitiva, sólo sobre aquellas materias que se encuentran dentro de la esfera de su competencia. Para poder ponderar debidamente las alegaciones de la recurrente de protección es necesario precisar algunas cuestiones de fondo respecto de lo declarado en el dictamen N° 31.356, de 2009. En primer lugar, y contrariamente a lo que afirma la recurrente de protección, no existe ninguna disposición legal que habilite a los consultorios del sector municipal para actuar al margen o fuera de la red asistencial prevista en el artículo 17 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 2.763, de 1979, y de las leyes N°s. 18.933 y 18.469. Lo anterior es indiscutible tanto al tenor de lo previsto en los artículos 17 y 18 del citado decreto con fuerza de ley, que adscribe a los establecimientos de salud municipales a la mencionada red, como de lo dispuesto en el artículo 2° de la ley N° 19.378, conforme con el cual se entenderá por establecimientos municipales de atención primaria de salud, los consultorios generales urbanos y rurales, las postas rurales y cualquier otra clase de establecimientos de salud administrados por las municipalidades o las instituciones privadas sin fines de lucro que lo hagan en virtud de convenios celebrados con ellas. Reafirma este predicamento el numeral 4° del citado decreto N° 48, de 2007, del Ministerio de Salud, que aprueba las Normas Nacionales sobre Regulación de la Fertilidad, de acuerdo con el cual dicha preceptiva debía ser cumplida "íntegra y obligatoriamente por los organismos, instituciones y los funcionarios que integran la Red Asistencial del Sistema Nacional de los Servicios de Salud", entre los cuales se incluyen los aludidos establecimientos municipales. Por consiguiente, tal como se expresa en el dictamen recurrido, los consultorios del sector municipal, en su condición de integrantes de la señalada red asistencial, por lo mismo que se encuentran sujetos a las mencionadas normas nacionales, no pueden eludir lo resuelto por el Tribunal Constitucional, que declaró inconstitucionales y eliminó de su texto las normas técnicas que aludían a la anticoncepción de emergencia. Por otra parte, y en lo tocante a la autonomía de las municipalidades -reiteradamente mencionada en el libelo-, cabe recordar que, efectivamente, de acuerdo con lo señalado en el artículo 118 de la Carta Fundamental, aquéllas son entes constitucionalmente autónomos. Dicho atributo debe ser comprendido, sin embargo, en el contexto de las limitaciones que le impone el propio ordenamiento jurídico, las cuales se vinculan con la calidad de integrantes de la Administración del Estado que tienen las municipalidades, así como con la unidad en el actuar que es consubstancial a dicha Administración, todo lo cual presupone una coordinación con los demás órganos públicos y el respeto de sus respectivas competencias. En ese sentido, y tal como ha sido advertido tanto por la jurisprudencia de este Organismo Contralor, como por aquella proveniente del Tribunal Constitucional, las municipalidades son servicios públicos constitucionalmente autónomos, que forman parte integrante de la Administración del Estado, y que, en tal carácter, constituyen órganos descentralizados, funcional y territorialmente. (Dictamen N° 18.646, de 1992, de la Contraloría General de la República, y sentencia del Tribunal Constitucional, en autos rol N° 80-1989, considerando 5°). De conformidad con la referida jurisprudencia administrativa, la antedicha autonomía implica, entre otros aspectos, que esas entidades públicas no se encuentran sometidas a un vínculo jerárquico o de dependencia respecto del Presidente de la República ni de los ministerios. Sin embargo, también supone que sus actuaciones se encuentran limitadas por el ordenamiento jurídico, especialmente atendido que, en cuanto organismos integrantes de la Administración del Estado, deben someter su acción a la Constitución Política y a las normas dictadas conforme a ellas, según lo disponen los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental, así como el artículo 2° de la ley N° 18.575. Asimismo, la anotada autonomía debe armonizarse con el carácter unitario del Estado de Chile, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3° de la Ley Suprema, así como con la calidad de Jefe del Estado del Presidente de la República, a quien corresponden el gobierno y la administración del mismo, según su artículo 24, con quien las entidades edilicias de que se trata deben colaborar, permitiendo la concreción del principio básico de unidad de acción de la Administración Pública. Debe tenerse presente que, constituyendo la Administración del Estado un todo armónico que debe propender a la unidad de acción, es necesario que los diversos organismos que la componen funcionen ajustando las acciones que llevan a cabo, al principio de coordinación establecido en los artículos 3° y siguientes de la ley N° 18.575, y 10° de la ley N° 18.695, lo que no sólo implica evitar la duplicidad de labores, sino también concertar medios y esfuerzos con una finalidad común. Ello, especialmente atendido que el apuntado artículo 10°, inciso segundo, de la ley N° 18.695, dispone que "en todo caso, la coordinación deberá efectuarse sin alterar las atribuciones y funciones que correspondan a los organismos respectivos". Tan evidente resulta el necesario e imperioso sometimiento de la actividad municipal a las normas técnicas dictadas por los ministerios respectivos, que aún tratándose de las funciones privativas de las municipalidades, señaladas en el artículo 3° de la ley N° 19.695, se ha previsto expresamente que éstas se desarrollen sujetándose a tales normas. Como es dable advertir, la coordinación con el resto de los organismos públicos se extiende a la necesidad de armonizar las labores que realicen las municipalidades con los planes nacionales y regionales que regulen determinadas actividades, criterio que ha sido establecido expresamente, en relación con tales entidades edilicias, en los dictámenes N°s 35.008, de 1997, 13.389, de 2002 y 34.883, de 2004, de esta Entidad de Control. Por otra parte, y en concordancia con lo anterior, es necesario tener presente lo dispuesto en los artículos 56 y 58 de la ley N° 19.378 que establece el "Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal", el primero de los cuales ha sido invocado por la recurrente como la base de su argumentación en torno a la autonomía municipal, supuestamente infringida por el dictamen cuestionado, y que, además, permitiría fundamentar la entrega del fármaco en comento por los consultorios aludidos. En tal sentido, indica la actora que la segunda parte del primer inciso del artículo 56 del mencionado Estatuto "da cuenta de un ámbito de discrecionalidad por parte de las Municipalidades, al permitirles el legislador otorgar prestaciones distintas a las contempladas en los planes y programas que sobre la materia imparta el Ministerio de Salud". Al respecto, cabe hacer presente que el citado inciso prescribe que "Los establecimientos municipales de atención primaria de salud cumplirán las normas técnicas, planes y programas que sobre la materia imparta el Ministerio de Salud. No obstante, siempre sin necesidad de autorización alguna, podrán extender, a costo municipal o mediante cobro al usuario, la atención de salud a otras prestaciones". Se puede apreciar que la norma invocada por la recurrente establece primeramente la necesidad de la adecuación a "las normas técnicas, planes y programas que sobre la materia imparta el Ministerio de Salud" por parte de los establecimientos municipales de atención primaria de salud, como regla general de su actuación. En el mismo sentido el artículo 58 de la citada ley N° 19.378 indica: "las entidades administradoras de salud municipal formularán anualmente un proyecto de programa de salud municipal. Este proyecto deberá enmarcarse dentro de las normas técnicas del Ministerio de Salud". El precepto recién transcrito viene a confirmar la necesaria sujeción a las normas técnicas del Ministerio del ramo por parte del sector municipalizado de la salud, y ese es el contexto en el cual se debe entender la segunda parte del inciso primero del artículo 56 de la ley en comento, esto es, de una manera circunscrita a ese ámbito. Ello, toda vez que otorgarle el carácter amplio que le asigna la actora, implicaría desconocer la coordinación técnica exigida por la propia ley, y también las atribuciones que sobre la materia posee dicha Secretaría de Estado. En efecto, el sentido de esta última disposición apunta a que los establecimientos municipales puedan otorgar otras prestaciones, además de las ya contempladas en los planes y programas ministeriales, con los otros recursos que indica la disposición, circunstancia que no implica, en modo alguno, que tales prestaciones puedan consistir en acciones de salud que no se avengan con las normas técnicas que sobre la materia imparta el Ministerio de Salud. Resulta necesario destacar la confusión en que incurre la actora en relación al alcance del mencionado artículo 56, al identificar, en una sola categoría, a las normas técnicas, los planes y los programas, conceptos que, teniendo cada uno de ellos un alcance distinto, sin embargo aparecen por ella referidos, todos por igual, a las "otras prestaciones" a que alude más adelante ese precepto, en circunstancias que dichas prestaciones, en tanto acciones de salud, sólo guardan correspondencia con los planes y programas que así las definan, pero no con las normas técnicas, de obligatorio acatamiento por parte de los municipios. De esta manera, las "otras prestaciones" a que alude el inciso primero del artículo 56 de la ley N° 19.378, no tienen esa condición en función de la naturaleza o características técnicas de las mismas, sino en cuanto a que no han sido previstas en las acciones de salud descritas en los planes del Ministerio del ramo, ni financiadas con cargo a los programas del mismo ministerio. Es decir, el precepto en cuestión no habilita en absoluto a las municipalidades a entregar medicamentos o fármacos que sean distintos de los admitidos por las normas técnicas respectivas y, en su caso, autorizados y registrados por el Instituto de Salud Pública. La disposición legal invocada por la actora autoriza a los municipios a realizar otras prestaciones o acciones de salud, aparte de las establecidas en planes o programas, pero nunca al margen de las normas técnicas ministeriales. Si, de acuerdo con el predicamento que sustenta la recurrente, los establecimientos de atención primaria pudiesen realizar prestaciones o acciones de salud con prescindencia de las normas técnicas emanadas del Ministerio de Salud, sería admisible el absurdo de que esos establecimientos distribuyeran un medicamento que, por estimar dicha Secretaría de Estado que contiene alguna substancia nociva, no la hubiese admitido en sus normas técnicas y, por lo mismo, no la hubiese contemplado en los planes y programas ministeriales. La hipótesis de la actora presupone, entonces, entregar a las municipalidades una absoluta discrecionalidad técnica en materia de salud que ninguna ley le ha otorgado. En cambio, el artículo 4°, N° 2, del precitado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, señala que corresponde al Ministerio de Salud dictar las normas generales sobre materias técnicas a las que deberán ceñirse los organismos y entidades del Sistema, para ejecutar actividades de prevención, promoción, fomento, protección y recuperación de la salud y de rehabilitación de las personas enfermas. Teniendo presente lo anteriormente expuesto, resulta evidente que las normas técnicas sobre fertilidad, contenidas en el citado decreto N° 48, de 2007, de esa Secretaría de Estado, no contemplan dentro de los medios de anticoncepción, los fármacos en referencia, atendido lo cual es inconcuso que su entrega por parte de las municipalidades no se aviene con las normas técnicas que regulan la materia. A mayor abundamiento, pugna con la más elemental lógica de interpretación jurídica el concebir que, si el Ministerio de Salud, entidad a la que la ley ha facultado para dictar normas técnicas, no puede regular en estas últimas la distribución de determinados fármacos a través de la red asistencial, y habiéndose dispuesto dejar sin efecto las partes del decreto N° 48 que así lo permitían, vaya a poder hacerlo un municipio que no tiene esa atribución, y menos aduciendo que se trata de las prestaciones adicionales a que alude el precitado artículo 56 de la ley N° 19.378. En consecuencia, no hay ilegalidad ni arbitrariedad algunas en el dictamen recurrido, y sus conclusiones aparecen coherentemente fundamentadas en los preceptos legales cuya interpretación le solicitaran la Asociación Chilena de Municipalidades y la Municipalidad de Los Ángeles. Asimismo, la Contraloría General no ha interpretado el fallo en referencia, como lo sostiene la actora, sino que, en uso de sus atribuciones legales ha precisado conceptos atingentes al alcance de las normas del mencionado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, de la ley N° 19.378, y de los decretos N°s 48, de 2007, y 53, de 2008, ambos del Ministerio de Salud, respecto de las municipalidades, aludiendo a la sentencia del Tribunal Constitucional, sólo en la medida en que ello resultaba indispensable para la adecuada comprensión del problema planteado por las personas y entidades peticionarias. En efecto, las normas del precitado decreto N° 48, son, por expresa disposición de su numeral 4°, aplicables a los integrantes de la red asistencial, de manera que de la simple lectura de la sentencia indicada aparece que la supresión de las normas que ésta dispone afecta a los miembros de esa red, supresión que, por lo demás, ha sido expresamente declarada por el aludido decreto N° 53, de 2008, del mismo Ministerio de Salud. Siendo ello así, es evidente que en tal aspecto la Contraloría General se ha limitado a precisar en su dictamen quiénes son los integrantes de la señalada red asistencial, informando que los consultorios de atención primaria del sector municipal forman parte de dicha red y que no pueden actuar fuera de ella, como asimismo que por ser precisamente los miembros de esa red los que se encuentran sujetos a las normas técnicas aprobadas por el Ministerio de Salud, tales consultorios se encuentran jurídicamente impedidos de realizar acciones que importen la entrega del fármaco en cuestión. No existe por tanto la supuesta interpretación extensiva de la sentencia que aduce la actora. Por el contrario, la actitud de este Organismo de Control en esta materia se refleja en la desestimación que, en el dictamen recurrido, hizo de las peticiones de un grupo de 37 abogados y profesores de derecho, por cuanto emitir un pronunciamiento acerca de ellas excedería el campo de las facultades que este organismo posee para interpretar normas de derecho público, toda vez que lo planteado por esos recurrentes incidía derechamente en determinar en sede administrativa los alcances de una sentencia de jurisdicción constitucional. Atendido lo expuesto, ese Ilustrísimo Tribunal debe rechazar el recurso de autos. V- INEXISTENCIA DE VULNERACION DE GARANTIAS CONSTITUCIONALES Otro de los supuestos indispensables para la procedencia del recurso de protección, es que el respectivo acto u omisión afecte alguna de las garantías que específicamente señala el artículo 20 de la Carta Fundamental. Pues bien, en relación con este requisito, el recurso de autos adolece de una vaguedad e imprecisión tales que llevan a cuestionar la seriedad de la interposición de esta acción cautelar. En efecto, por una parte, se advierte una clara discordancia entre las garantías invocadas en el cuerpo del escrito y las enunciadas finalmente en la parte petitoria. Es así como en el libelo se expresa reiteradamente que habría amenaza y perturbación de los derechos amparados en los N°s 1°, inciso primero, 2°, 3° y 4° del artículo 19 de la Constitución Política, en tanto el párrafo 2) de ese escrito, denominado "garantías constitucionales afectadas", se refiere únicamente, al derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de la persona y a la igualdad ante la ley. Además, la actora invoca la garantía del artículo 19, N° 3°, sobre la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, en circunstancias que con arreglo al artículo 20 de la Carta Fundamental, el recurso de protección sólo ampara la garantía asegurada en el inciso cuarto de ese numeral, esto es, el derecho a no ser juzgado por tribunales especiales, enunciado que no guarda vínculo alguno con el contenido del dictamen impugnado, ni con los argumentos planteados por la ocurrente. Asimismo, respecto de la situación fáctica de la peticionaria en que eventualmente se conculcarían sus garantías, ésta se limita a efectuar una formulación meramente hipotética, ambigua y contradictoria, sin fundamentación lógica. De esta manera, cuando la actora afirma que "siempre ha tenido la posibilidad de acudir al consultorio para solicitar allí distintos medios de anticoncepción", no precisa de qué consultorio se trata y si alguna vez en dicho establecimiento se le proporcionó, efectivamente, el fármaco a que alude. Tampoco explica por qué razón resulta indispensable que regularmente pudiera requerir ese fármaco, en circunstancias que se trata de un anticonceptivo de emergencia, y aún más, considerando que, según ella misma afirma, en ese supuesto consultorio podía obtener otra clase de contraceptivos. En el mismo orden de ideas, tampoco se ha acreditado -porque no existe- alguna relación de causalidad entre la situación que expone la ocurrente y el dictamen recurrido. En efecto, es público y notorio que muchos consultorios municipales suspendieron la entrega de la píldora a que se refiere la actora luego de conocerse el fallo del Tribunal Constitucional de 18 de abril de 2008, sin perjuicio de que otros ya lo habían hecho con anterioridad a esa sentencia, decisiones municipales que, desde luego y al contrario de lo que afirma en forma rotunda la recurrente, no pueden vincularse causalmente a un dictamen emitido con posterioridad a ellas. En estas condiciones, no se advierte de qué manera el juicio jurídico que contiene el dictamen impugnado, que este Organismo Contralor ha emitido en uso de sus facultades, con el objeto de precisar el alcance de determinadas disposiciones legales relativas a las atribuciones de las municipalidades, podría amagar algún derecho de la recurrente, sobre todo teniendo en cuenta que dicho dictamen en nada alude a las circunstancias relacionadas con el ejercicio de la actividad sexual, ni con las opciones que sobre el particular pueda adoptar la recurrente, tópicos que ella vagamente menciona , y que no conciernen, por lo demás, a las consideraciones comprendidas en el pronunciamiento que impugna. En relación con lo expuesto, es importante tener en consideración lo expresado por la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, en el considerando sexto del fallo recaído en el recurso de protección rol N° 77-84, en orden a que, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Constitución Política, quien recurre de protección debe proporcionar pormenorizadamente los elementos de juicio y demás antecedentes concretos que demuestren de manera fehaciente cómo se ha producido la privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de las garantías que estima vulneradas, acreditando la relación de causalidad existente entre la situación y el acto recurrido. Pues bien, en la especie, ante la manifiesta ausencia de relación de causalidad entre los hechos que indica la actora y el acto recurrido, la acción de autos debería ser rechazada de plano por falta de fundamento. No obstante lo señalado precedentemente, se analizarán en particular las dos garantías respecto de las cuales la recurrente intenta alguna argumentación, aunque en ambos casos sumamente breve e imprecisa. Respecto a la supuesta afectación al derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de la persona, amparado en el N° 1°, del artículo 19 de la Carta Fundamental, la recurrente alega que el dictamen cuestionado produce que se vea impedida de conseguir el fármaco "Postinor 2", lo cual hace que, según sus dichos, esté "expuesta a riesgos de embarazos no deseados, lo que no está dentro de mis planes actuales de vida". En este punto, se debe señalar que las alegaciones de la recurrente, orientadas supuestamente a una pretendida afectación de su integridad psíquica, son poco consistentes y construidas sobre la base de una serie de presupuestos teóricos que no se vinculan con lo resuelto en el dictamen impugnado. Al respecto, es del caso consignar que la recurrente puede disponer de una amplia gama de mecanismos de contracepción, diversos a los referidos en el libelo, en relación con lo cual es interesante tomar en consideración que las propias "normas nacionales sobre regulación de la fertilidad", al conceptualizar el anticonceptivo en referencia señala que este "solo debe usarse como método de emergencia y no en forma regular". Asimismo, teniendo presente que el dictamen N° 31.356, de 2009, no innovó respecto de lo resuelto por el Tribunal Constitucional en la sentencia ya aludida, de estimarse que existe una vulneración a la integridad psíquica, ésta en ningún caso emanaría del acto impugnado, el cual, como ya se sostuvo, únicamente vino a aclarar una consulta acerca del sistema de salud operado por las municipalidades. Lo expresado viene a desvirtuar cualquier tipo de relación causal entre una supuesta afectación a la integridad psíquica de la actora y el dictamen impugnado. Pero, además, como ya se ha dicho, la recurrente no explica ni fundamenta, en términos concretos, la manera en que la actuación de esta Entidad Fiscalizadora pudiera haber afectado la garantía de que se trata, razón por la cual no resulta procedente tener en cuenta dicha alegación. En lo que concierne a la supuesta vulneración de la garantía contemplada en el N° 2° del artículo 19 de la Constitución Política, esto es, la igualdad ante la ley, la ocurrente afirma que el dictamen recurrido ha creado una condición de desigualdad manifiesta, al suprimir la facultad de los consultorios municipales de distribuir gratuitamente el fármaco Postinor 2, de manera que ella, por carecer de recursos económicos, no puede actualmente acceder al mismo, lo que sí pueden hacer quienes están en condiciones de adquirirlo en las farmacias. Sobre el particular debe anotarse, en primer término, que el derecho que ella estima transgredido, debe entenderse como un tratamiento razonablemente similar, por parte de la ley o de la autoridad, a quienes se encuentren en las mismas situaciones. Pues bien, el dictamen en comento contiene un juicio jurídico respecto a normas que tienen injerencia en un ámbito delimitado por las competencias de esta Contraloría General. Siendo ello así, el pronunciamiento cuestionado se limita a determinar el sentido de ciertas normas de derecho público que rigen en el sector de salud municipal en lo relacionado con la mencionada red asistencial de los servicios de salud, las normas técnicas aplicables al mismo y la entrega de prestaciones. En consecuencia, el que otras personas puedan adquirir el fármaco, escapa del ámbito de las materias sobre las cuales versa el dictamen, siendo oportuno precisar que las consultas respecto de la distribución de este anticonceptivo por parte de las farmacias, que formularon algunos particulares cuyas presentaciones se atendieron mediante el oficio recurrido, fueron expresamente rechazadas por exceder la competencia de esta Entidad Fiscalizadora. En razón de lo expuesto, no se incurre en el dictamen en ningún tipo de discriminación, en la medida en que éste se circunscribe a resolver un asunto tocante a la normativa orgánica aplicable al sector municipal, debiendo puntualizarse, en cuanto a lo que específicamente plantea la actora, que tanto la venta que realicen las farmacias, como la situación económica que aduce, son cuestiones absolutamente ajenas a la esfera de acción de esta Contraloría General, por lo que, de ningún modo, son imputables a ella las posibles desigualdades que al decir de la recurrente se producirían. Por lo tanto, en consideración a los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho expuestos en el cuerpo de este informe, y teniendo en cuenta, además, las atribuciones que, en virtud de la Constitución Política y de la ley, competen a esta Contraloría General, procede que ese Ilustrísimo Tribunal desestime en todas sus partes el recurso de protección deducido en estos autos. Por ultimo, para mayor claridad de V.S. Ilustrísima, se acompañan al presente informe fotocopia de los siguientes documentos: 1.- Dictamen N° 31.356, de 2009, de esta Contraloría General. 2.- Presentación de la Asociación Chilena de Municipalidades, de fecha 16 de junio de 2008 (Referencia N° 51.656/08). 3.- Presentación del abogado Jorge Reyes Zapata, de fecha 2 de julio de 2008 (Referencia N° 56.230/08). 4.- Presentación del Alcalde de la Municipalidad de Los Ángeles, de fecha 9 de octubre de 2008 (Referencia N° 83.361/08). 5.- Presentación de 37 abogados y profesores de derecho, de fecha 22 de octubre de 2008 (Referencia N° 85.324/08). 6.- Oficio N° 5.198, de 2008, del Ministerio de Salud, que informa la presentación de la Asociación Chilena de Municipalidades. 7.- Dictámenes N°s. 18.646, de 1992; 13.389, de 2002; 34.883, de 2004, y 35.008, de 1997, de esta Entidad Fiscalizadora. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República Sonia Doren Lois Subcontralor General