Dictamen N° 50029/2009

N° 50.029 Fecha: 9-IX-2009 El Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario –INDAP-, solicita aclarar si la colocación de los créditos que se otorgan a favor de los pequeños productores agrícolas, se realiza con cargo al Fondo de Administración Delegada –FAD- o con recursos propios de la institución financiera que los concede. Ello porque no concuerda con lo sostenido en el Informe Final N° 76, de 2008, de este Organismo Fiscalizador, sobre auditoría al Programa denominado Bono de Articulación Financiera –BAF-, que asevera que los préstamos se efectúan con recursos del mencionado Fondo, puesto que en virtud de lo dispuesto en el decreto N° 42, de 2004, del Ministerio de Agricultura –que aprueba el reglamento que establece condiciones y modalidades generales para la licitación de fondos que indica en administración delegada–, el derecho a utilizar los recursos del Fondo procede eventualmente y sólo cuando se produce la irrecuperabilidad del préstamo, de forma tal que los créditos que se colocan a los pequeños productores agrícolas y se recuperan, que es la situación ordinaria, no tienen ninguna vinculación con los recursos del Fondo de Administración Delegada. Posteriormente, en una nueva presentación, la mencionada autoridad solicita se reconsidere lo concluido en el referido informe respecto a que existiría incompatibilidad entre el Bono de Articulación Financiera –BAF– y el Fondo de Administración Delegada –FAD–, y se deje sin efecto la orden de recuperar el monto total de los BAF otorgados por créditos financiados con recursos del aludido Fondo, puesto que a su juicio existe plena compatibilidad entre ambos instrumentos ya que el Bono de Articulación Financiera es un subsidio que tiene por objeto cubrir los mayores costos de transacción de un crédito otorgado a un pequeño productor agrícola o a sus organizaciones, conformadas mayoritariamente por ellos, quienes constituyen los destinatarios de tal beneficio económico. En tanto, el Fondo de Administración Delegada tiene como finalidad incentivar que las entidades financieras otorguen créditos a pequeños productores agrícolas y a sus organizaciones, a través de la cobertura de las eventuales pérdidas que pudieren sufrir por el no pago de los préstamos. Sobre el particular, es menester tener presente que el citado Informe Final N° 76, señala que el FAD consiste en la entrega de recursos de parte de INDAP a las instituciones financieras para que éstas los administren y otorguen con ellos créditos a los pequeños productores agrícolas, compartiendo las pérdidas y ganancias de dichas operaciones. Agrega que existe incompatibilidad entre el FAD y el BAF, por lo que si un crédito es rendido por una institución financiera al INDAP, como un préstamo otorgado en consideración al Programa FAD, dicha institución no puede por ese mismo crédito recibir una bonificación a través del Programa BAF, puesto que no resulta admisible que se rinda cuenta en dos programas distintos con una misma operación financiera y por consiguiente concluye que INDAP deberá cuantificar y recuperar el monto total de los BAF cobrados por los créditos que fueron financiados con Fondos de Administración Delegada, desde el inicio del Programa FAD, toda vez que al haber sido indebidamente pagados constituye un detrimento al patrimonio fiscal. En torno a la primera consulta, es necesario indicar, previamente, que el decreto N° 42 de 2004, del Ministerio de Agricultura, aprueba el reglamento que establece condiciones y modalidades para la licitación de fondos que indica en administración delegada. Su artículo 1° establece que este Fondo es creado por INDAP, con cargo a los recursos consultados en el Subtítulo 32, ítem 80, asignación 008, glosa 11, de la Ley de Presupuestos del año 2004. Es del caso agregar que las sucesivas leyes de presupuestos contemplaron en el Subtítulo 30 –y no en el Subtítulo 32, como ocurrió originalmente– recursos para la misma finalidad, y en particular la ley N° 20.314, de Presupuestos del Sector Público del año 2009, consignó tales fondos en el Subtítulo 30, ítem 99, glosa 14. En cuanto al modo y oportunidad en que opera el FAD, es preciso tener en cuenta que según las glosas presupuestarias antes mencionadas, con cargo a estos recursos se podrá licitar entre instituciones financieras, incluido el Banco del Estado de Chile, la administración delegada de los mismos para financiar préstamos a los pequeños productores agrícolas y a las organizaciones integradas mayoritariamente por éstos, conforme a las condiciones y modalidades establecidas en su reglamento. Es útil anotar que conforme al reglamento, para la organización y operación del Programa de Administración Delegada, INDAP debe llamar a licitaciones para la administración de estos recursos, en las que pueden participar las instituciones financieras que se encuentren fiscalizadas y supervisadas por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, incluido el Banco del Estado de Chile y las Cooperativas de Ahorro y Crédito (artículo 2°). Las entidades interesadas en participar deben presentar un formato de oferta en las condiciones y con las formalidades que previene el artículo 3°, debiendo acreditar que cuentan con un sistema de contabilidad e información financiera que cumpla las exigencias que precisa su artículo 4°, debiendo las entidades adjudicadas celebrar con INDAP un Contrato de Administración para la operación de tales fondos (artículo 5°). A continuación, el artículo 6°, dispone que el FAD “estará constituido por el conjunto de fondos adjudicados a las instituciones financieras”, con cargo a los recursos consultados en las leyes de presupuestos, constituyendo parte de los respectivos fondos adjudicados, los intereses, excedentes y pérdidas que se definen en el reglamento y que se originan del desarrollo del programa. De este modo, los recursos del Fondo de Administración Delegada entregados a una institución financiera ingresan a su patrimonio, los que por tratarse de bienes fungibles se confunden con el resto de los dineros de las entidades adjudicadas. En cuanto a los beneficiarios de estos recursos, el artículo 12 indica que podrán optar a créditos bajo este programa, aquellas personas que reúnan las características de pequeño productor agrícola y las organizaciones integradas mayoritariamente por éstos, precisando su artículo 13, inciso segundo, que se entenderá por ‘proyecto’, el conjunto de créditos colocados por las instituciones financieras con cargo al fondo adjudicado, de cuyos resultados operacionales se distribuirán los excedentes y las pérdidas. El artículo 19 del reglamento que se analiza, define el ‘período de colocación’ como el plazo determinado para la colocación de créditos con cargo al fondo adjudicado, mientras que su artículo 20 indica que durante el período de colocación se realizarán liquidaciones periódicas parciales con cargo a los fondos adjudicados. Los respectivos contratos celebrados entre INDAP y las entidades financieras precisan en sus cláusulas la obligación de tales entidades de colocar los fondos adjudicados en un plazo determinado. Asimismo, debe destacarse que tanto el mencionado reglamento, en su Título XIV, Condiciones para el otorgamiento de los créditos por las instituciones financieras, como las respectivas bases especiales y contratos con las entidades adjudicatarias del FAD, regulan, precisamente, el destino de los referidos créditos y las condiciones en que se otorgarán a los beneficiarios del fondo. De los antecedentes tenidos a la vista –bases especiales y contratos celebrados entre INDAP y las entidades que se adjudican el FAD–, relativos a la documentación que debe suscribir cada beneficiario del aludido programa, al momento de solicitar un crédito a una institución financiera adjudicataria del Fondo de Administración Delegada, se desprende que los préstamos otorgados se cargan contablemente al citado fondo, y que posteriormente son informados periódicamente por las instituciones financieras a INDAP, para efectos de verificar el cumplimiento de las colocaciones comprometidas. Como puede advertirse, las aludidas instituciones financieras se obligan a colocar un monto equivalente al recibido de parte de INDAP, por concepto de administración delegada del FAD, con el objeto de financiar créditos para los pequeños productores agrícolas, de lo que cabe colegir que esas entidades deberán identificar en cada caso cuáles son aquellos créditos otorgados con cargo al aludido fondo. Por lo tanto, y al contrario de lo afirmado por el servicio recurrente, el Fondo de Administración Delegada adjudicado a las referidas entidades, si opera financiera y contablemente, en los términos expuestos, con relación a la colocación de créditos concedidos a los aludidos beneficiarios, cuando son otorgados precisamente con cargo a dicho Fondo, sin perjuicio, por cierto, de que tal instrumento se aplique, asimismo, respecto de las eventuales pérdidas de cartera, según lo previsto en los títulos VI, “Participación en las pérdidas de cartera”, y VIII, “Liquidación y devolución de los recursos del fondo adjudicado”, del aludido decreto N°42. Respecto de la segunda consulta formulada por la recurrente, relativa a la incompatibilidad de los instrumentos denominados BAF y FAD, es oportuno tener presente que el referido Informe Final N° 76 fundamenta su conclusión en la circunstancia que las Bases Generales del Programa BAF, prescribieron que la condición para obtener este beneficio es que el crédito respecto del cual se impetra sea financiado con recursos de la respectiva entidad financiera, condición que no se verificaría en el caso de préstamos financiados con cargo al Fondo de Administración Delegada, pues se trataría de préstamos solventados con recursos públicos. Además, el informe impugnado agrega que el BAF, definido como un subsidio a la banca comercial, tendría como objeto interesar a instituciones financieras para que otorguen créditos a pequeños agricultores, contribuyendo a sufragar los respectivos gastos administrativos y el FAD es un instrumento financiado con recursos propios de INDAP, por lo que mal podría pagarse, además, un subsidio con relación a un crédito cuyos gastos administrativos ya habrían sido cubiertos por el propio FAD. En relación a la materia, cabe reiterar que los recursos entregados por INDAP a una institución financiera, con cargo al Fondo de Administración Delegada, ingresan al patrimonio de la respectiva entidad como una captación –depósito a plazo u otro instrumento financiero equivalente, según precisa el artículo 8° del citado decreto N°42–, obligándose la entidad crediticia a colocar con sus propios recursos –ya que los fondos recibidos se confunden con los de la institución que los recibe perdiendo de tal manera su calidad de públicos–, una cantidad equivalente en préstamos a los beneficiarios definidos en la normativa pertinente. Luego, es menester considerar, de acuerdo con lo establecido en las resoluciones N°s 237 y 324, ambas de 2002, de INDAP, que aprobaron las Bases Generales del Programa INDAP-Organismos Intermedios de Desarrollo de Asistencia Crediticia a Pequeños Productores Agrícolas y Bases Generales del Programa INDAP-Instituciones Financieras de Asistencia Crediticia a Pequeños Productores Agrícolas, respectivamente, el BAF efectivamente constituye un subsidio, cuyo objeto es cubrir los mayores costos de transacción originados por el otorgamiento de un préstamo, el cual se paga una vez que la entidad adjudicataria haya aprobado y desembolsado el respectivo crédito. En cambio, de acuerdo con lo establecido especialmente en los títulos V, VI y VIII de referido decreto N°42, el FAD no constituye un subsidio, pues su finalidad es traspasar recursos a las entidades intermediarias elegibles con las cuales se haya suscrito un contrato de administración. Asimismo, opera como un incentivo por la cobertura que ofrece ante el riesgo del no pago del capital y sus intereses y la participación en los eventuales excedentes generados en la administración del fondo. Acaecido que fuere el evento del no pago, opera el mencionado fondo cubriendo las posibles pérdidas sufridas por la institución crediticia, en los términos convenidos con INDAP. De este modo, no se advierten incompatibilidades entre el BAF y el FAD, ni prohibiciones expresas en tal sentido, pues si bien ambos tienen como objetivo facilitar y promover el acceso al crédito al pequeño productor agrícola, son instrumentos creados en forma independiente y de distinta naturaleza jurídica, que operan en diferentes niveles, uno es un subsidio que contribuye a solventar parte de los costos asociados a cada crédito otorgado y el otro es un incentivo a las instituciones financieras para el otorgamiento de créditos, por la participación en excedentes y la cobertura de riesgos que ofrece ante posibles pérdidas de la cartera agrícola. En consecuencia, de acuerdo con la preceptiva citada y al razonamiento que antecede, cabe reconsiderar la observación contenida en el mencionado informe final N°76, de 2008, en el sentido que resultan compatibles el instrumento denominado Fondo de Administración Delegada y el Bono de Articulación Financiera, respecto de créditos otorgados a pequeños productores agrícolas o a sus organizaciones, pudiendo operar con relación a un mismo préstamo, atendido lo cual procede se deje sin efecto la obligación de recuperar los recursos a que se refiere el mencionado informe. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República