Dictamen N° 55331/2012

N° 55.331 Fecha: 05-IX-2012 Mediante Oficio Ord. N° A15/2.725, de 20 de agosto de 2012, se ha dirigido a este Organismo Contralor el Ministro de Salud, solicitando aclarar el contenido de dos párrafos del Informe Final Consolidado N° 89, del año en curso, mencionado en el epígrafe, y consultando acerca de la pertinencia de extender los hallazgos y cifras de que da cuenta dicho Informe a otros establecimientos hospitalarios o a períodos de tiempo diversos que no fueron considerados en la referida auditoría. Por su parte, el Diputado don Nicolás Monckeberg Díaz solicita una aclaración respecto del mismo Informe Final recién aludido, en similares términos que los planteados por el Ministro recurrente. I. Antecedentes Al respecto, cabe hacer presente que con fecha 6 de diciembre de 2011, los Diputados señores Juan Luis Castro González y Marco Antonio Núñez Lozano efectuaron una presentación ante esta Contraloría General solicitando llevar a cabo una auditoría acerca del cumplimiento de la garantía de oportunidad en el sistema de Acceso Universal con Garantías Explicitas, AUGE, al 1 ° de diciembre del año 2011, atendido que el Ministro de Salud había anunciado el término de las listas de espera, al 30 de noviembre del mismo año. En dicho contexto y en ejercicio de sus atribuciones, conforme lo dispone su Ley Orgánica Constitucional N° 10.336, esta Entidad de Control realizó una fiscalización sobre la materia que comprendió dos actividades de control externo con universos, muestras y fechas de corte distintas. En primer término, requirió informe a los 29 Servicios de Salud del país, acerca del cumplimiento de la garantía de oportunidad GES al 1 ° de diciembre de la citada anualidad, al tenor de la presentación recibida y que se acompaño a cada uno de los Servicios aludidos. En segundo lugar, efectuó una revisión en terreno en tres hospitales de Servicios de Salud de la Región Metropolitana y tres de otras regiones, acorde con los principios, normas y procedimientos aprobados por este Ente Fiscalizador, los que fueron seleccionados por tratarse de establecimientos de alta complejidad y por atender un alto número de patologías AUGE, lo que se suma al hecho de que respecto de uno de ellos -el Hospital Regional de Talca- la presentación de los referidos parlamentarios incluía antecedentes de pacientes a los cuales no se les habría cumplido la garantía de oportunidad. Dicha revisión en terreno consideró como fecha de corte el 30 de septiembre de 2011, toda vez que en algunos hospitales el proceso de digitación de casos en el Sistema de Gestión de Garantías Explícitas en Salud, SIGGES -administrado por el Fondo Nacional de Salud y completado con la información correspondiente por los respectivos centros asistenciales-, presentaba retrasos o imprecisiones, tal como se da cuenta en el Informe Final Consolidado de que se trata. Como resultado de ambas actividades, a través de distintas Unidades, esta Entidad Fiscalizadora emitió seis preinformes de Observaciones: de la Contraloría Regional de Valparaíso, respecto del Hospital Gustavo Fricke; de la Contraloría Regional del Maule, acerca del Hospital Regional de Talca; de la Contraloría Regional del Libertador General Bernardo O'Higgins, en relación al Hospital Regional de Rancagua; y de la División de Auditoría Administrativa, en lo referente a los Hospitales Dr. Sótero del Río, San Juan de Dios y Barros Luco Trudeau. Todos ellos fueron respondidos por los citados centros asistenciales y, posteriormente, considerando tales respuestas y la información levantada en las visitas a terreno, se emitieron seis Informes Finales, que fueron remitidos a los directores de cada uno de esos Hospitales, con copia a los directores de los Servicios de Salud, y a los auditores internos respectivos. En el caso de los hospitales ubicados en la Región Metropolitana se envió, además, copia al Ministerio de Salud y a la auditora ministerial de esa Secretaría de Estado. Por último, y en base a esos Informes Finales, esta Contraloría General emitió el Informe Final Consolidado N° 89 de 25 de julio de 2012. Para una adecuada comprensión del momento en que las autoridades tomaron conocimiento del contenido de estos Informes Finales, se adjunta un Anexo 1, que da cuenta de la fecha de sus respectivas notificaciones y de las transcripciones remitidas. II. Peticiones del señor Ministro de Salud y precisiones de esta Contraloría A) En primer lugar, el Ministro de Salud solicita la aclaración del mencionado Informe Final Consolidado manifestando que no concuerda con los términos del párrafo final del punto 5, "Otros", de dicho documento, que señala que "La respuesta entregada por los respectivos Directores de Salud da cuenta de 363 garantías vencidas, situación que no se condice con lo aseverado por el Ministro de Salud en relación a que al 30 de noviembre no quedaban problemas de salud sin atender, no obstante, la mayoría de los Servicios no indicaron si estaban incumplidas con hito o sin hito, exceptuadas o cerradas ... ". En tal sentido, ese Secretario de Estado, aduce que "la referencia que hizo este Ministerio en su momento, corresponde al anuncio del término de las listas de espera AUGE en un período de dos años, considerando el corte del mes de marzo del año 2010, en virtud del cual el Fondo Nacional de Salud reconocía un registro de 380.000 garantías retrasadas sin reclamo.". Añade esa autoridad ministerial que "Esta información se encuentra plenamente validada en el Informe de Fiscalización Extraordinaria N° 102 [ ... ] de la Superintendencia de Salud, el cual considera precisamente lo informado en sus antecedentes y concluye perentoriamente lo siguiente: 'de acuerdo a los resultados obtenidos en esta fiscalización, recopilados principalmente de la revisión del Sigges, más la verificación en terreno de un prestador de la Red Pública, y extrapolando estos resultados a la tendencia anual en el resto de las fiscalizaciones realizadas en garantías de oportunidad, podemos decir que a la fecha no existirían beneficiarios GES, pertenecientes a la nómina de 380.000 casos en lista de espera a marzo de 2010, que se encuentren aún pendientes para la resolución de una garantía vencida' (lo subrayado es nuestro) [sic.]. A esto se debe adicionar que el número de garantías atrasadas totales que se tenía a esa fecha, transparentemente publicadas en la página web de Fonasa, era considerablemente menor al número con que se inició este trabajo. Por tanto, no se puede concluir lo afirmado por el Ente de Control en tanto se refiere a períodos de tiempo disímiles, referidos a cortes diversos y con muestras objetivamente distintas.". Sobre el particular, esta Contraloría General de la República reitera que con fecha 2 de enero de 2012 solicitó a los directores de los 29 Servicios de Salud del país, que informaran a este Organismo de Control los beneficiarios con garantías de enfermedades GES que presentaban, al 1 de diciembre de 2011, incumplimiento de la garantía de oportunidad, formando parte de lo que se ha denominado "Lista de espera auge". Ello, al tenor de lo requerido por los Diputados señores Juan Luis Castro González y Marco Antonio Núñez Lozano en la solicitud que dio origen al informe en comento; presentación parlamentaria que, para tal fin -y como se ha señalado-, también fue remitida a cada uno de los Servicios de Salud. Las respuestas recibidas, y cuyas copias se adjuntan en el Anexo N° 2 del presente oficio, no distinguen -con excepción del Servicio de Salud Metropolitano Sur-Oriente- si las garantías de oportunidad vencidas corresponden a arrastres previos a marzo de 2010 o si fueron originadas con posterioridad a esa fecha, siendo del caso consignar además que tales respuestas no se presentaron de manera uniforme. De esta manera, la cifra de 363 garantías mencionada en este punto del Informe fue obtenida de lo indicado por los referidos Servicios de Salud como pendiente al 1 de diciembre de 2011, sin precisión sobre el arrastre. En tales condiciones y de acuerdo a lo ahora planteado por ese Ministerio, no corresponde relacionar esa cifra con afirmaciones que puedan referirse a universos, muestras y fechas de corte diferentes, máxime cuando se trata de información que tiene un comportamiento esencialmente dinámico. B) En segundo lugar, el Ministro de Salud solicita aclarar el primer párrafo de las conclusiones del mencionado informe, en cuanto indica que de las 3.273 garantías vencidas al 30 de septiembre de 2011, " ...1.455 fueron exceptuadas, equivalente al 44,45% del total de las vencidas, es decir, dando cumplimiento a las garantías GES de forma administrativa, lo que implica que los pacientes beneficiarios no recibieron las atenciones de salud garantizadas por la ley N° 19.966.". El Secretario de Estado manifiesta que, la eliminación de la lista de espera de las garantías conlleva diversas formas para efectos de su registro efectivo; desde luego la prestación otorgada, pero también casos de imposibilidad de ser gestionada por el Servicio de Salud respectivo, casos exceptuados o cerrados; considerando la definición de incumplimiento de la garantía. En este punto que dice relación con la fiscalización que se realizó en terreno, este Ente Contralor debe recordar que el informe da cuenta de que en los seis hospitales públicos que fueron objeto de la revisión, a la fecha de corte de la auditoría -30 de septiembre de 2011-, existían 3.273 garantías de oportunidad que figuraban como vencidas de acuerdo a lo registrado en el Sistema de Gestión de Garantías Explícitas en Salud. Asimismo, que según la letra c) del artículo 4° de la ley N° 19.966, que Establece un Régimen de Garantías en Salud, se entiende por Garantía Explícita de Oportunidad, y tal como lo reitera el artículo 11 del decreto N° 1 de 2010, del Ministerio de Salud, el plazo máximo para el otorgamiento de las prestaciones de salud garantizadas, en la forma y condiciones que determine el decreto supremo que las aprueba como tales. Añade esta disposición que no se entenderá que hay incumplimiento de la garantía en los casos de fuerza mayor, caso fortuito o que se deriven de causa imputable al beneficiario. De este modo, la eliminación de un paciente de la lista de espera sin recibir la atención respectiva puede, con arreglo a la normativa, deberse a diversas causas en que la garantía de oportunidad no se materializa. El siguiente cuadro muestra las causas por las cuales, en la especie, los 1.455 casos fueron exceptuados administrativamente. C) Finalmente, consulta si desde el punto de vista estadístico, es correcta la extrapolación de la cifra de 44,45% de garantías exceptuadas que se menciona en el referido informe, para el resto del universo de garantías actuales del sistema, haciendo presente que el número total de las garantías GES ingresadas al mismo, en el año 2012, supera los 2,8 millones. Al respecto, cabe reiterar que en la auditoría de que se trata se fiscalizaron seis hospitales, y que el universo del informe fue de 3.273 garantías vencidas, extraídas del SIGGES, de entre las cuales se revisó como muestra, el 100% de las 1.455 garantías exceptuadas, lo que corresponde a un 44,45% del total de aquellas vencidas en dichos recintos, sin que resulte procedente que esta Entidad de Control se pronuncie acerca de la eventual extrapolación de tales cifras a otras situaciones, fechas o servicios. III. Conclusiones En mérito de lo señalado, se precisa en los términos indicados en el presente oficio, tanto el párrafo final del punto 5, "Otros", como el primer párrafo del acápite "Conclusiones" del citado Informe Final Consolidado N° 89, de 2012, de esta Entidad de Control, sin perjuicio de abstenerse de informar acerca de la pertinencia de que se extiendan los hallazgos y cifras mencionados en tal informe, a otros establecimientos hospitalarios, materias o a períodos de tiempo que no fueron considerados en la referida auditoría. Cabe reiterar, además, que esa Secretaría de Estado debe instar porque los servicios que se relacionen o dependen de ella den cabal y estricto cumplimiento a las instrucciones contenidas en el Informe Final Consolidado N° 89 de 2012, en orden a que éstos corrijan y subsanen las deficiencias de los sistemas de control interno para que aseguren la satisfacción de las garantías establecidas en la ley N° 19.966, permitan la correcta trazabilidad de las prestaciones y realicen la supervisión permanente sobre la documentación de respaldo de las prestaciones incluidas en las Garantías Explícitas de Salud, incluido su registro oportuno en el Sistema de Gestión de Garantías Explícitas en Salud y el correspondiente sistema de monitoreo para evitar el vencimiento de las mismas. Por último, es del caso destacar que la Contraloría General de la República ejerce las potestades que le encomiendan la Constitución y la ley, y que, conforme al artículo 21 B de la ley orgánica constitucional N° 10.336, con motivo del control de legalidad o de las auditorías, este Órgano de Control no puede evaluar los aspectos de mérito o de conveniencia de las decisiones políticas o administrativas. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República