Dictamen N° 55438/2014

N° 55.438 Fecha: 21-VII-2014 La División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General ha solicitado un pronunciamiento acerca de lo manifestado por la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) en el marco de una auditoría que esta Entidad de Control realizó al Programa de Alimentación Parvularia que desarrolla -y que culminó con el Informe Final N° 128, de 2013-, en el sentido de que los establecimientos que administra directamente no requerirían de reconocimiento oficial del Estado. Por tal motivo, añade ese organismo, a los referidos centros no les serían aplicables las disposiciones contempladas en el artículo 2° del decreto N° 548, de 1988, del Ministerio de Educación (MINEDUC) -y, en consecuencia, tampoco el decreto N° 977, de 1996, del Ministerio de Salud y el resto de la preceptiva descrita en éste-, por cuanto su objeto se referiría a la ‘obtención y mantención del reconocimiento oficial del Estado para los establecimientos educacionales de los niveles de enseñanza parvularia, básica y/o media’. Como cuestión previa, es dable hacer presente que con ocasión de dicha auditoría se observó, en lo pertinente, la falta de resoluciones sanitarias para la operación de las cocinas de esos establecimientos, de certificado de recepción final de obras y de señalética distintiva, así como también deficiencias en el sistema de evacuación de salas cunas y focos de insalubridad cercanos. Sobre el particular, en primer término cabe anotar que el artículo 1° de la ley N° 17.301, que crea la JUNJI, indica que ésta es una corporación autónoma, con personalidad jurídica de derecho público, funcionalmente descentralizada, que “tendrá a su cargo crear y planificar, coordinar, promover, estimular y supervigilar la organización y funcionamiento de jardines infantiles.”. Luego, su artículo 3° preceptúa que “Son Jardines Infantiles aquellos establecimientos educacionales que atienden niños durante el día, hasta la edad de su ingreso a la Educación General Básica, proporcionándoles una atención integral que asegure una educación oportuna y pertinente.”. Por su parte, conviene señalar que el inciso primero del artículo 45 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, del MINEDUC -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370 con las normas no derogadas del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del mismo origen-, dispone que “El reconocimiento oficial del Estado es el acto administrativo en virtud del cual la autoridad confiere a un establecimiento educacional la facultad de certificar válida y autónomamente la aprobación de cada uno de los ciclos y niveles que conforman la educación regular, y de ejercer los demás derechos que le confiere la ley.”. Luego, el inciso primero de su artículo 46 prescribe que el MINEDUC “reconocerá oficialmente a los establecimientos educacionales que impartan enseñanza en los niveles de educación parvularia, básica y media, cuando así lo soliciten” y cumplan con los requisitos que menciona, siendo dable agregar que según lo prescrito en su artículo 18 “La educación parvularia es el nivel educativo que atiende integralmente a niños desde su nacimiento hasta su ingreso a la educación básica”. En este contexto, resulta necesario manifestar que el ‘reconocimiento oficial del Estado’ es una exigencia legal contemplada con el propósito de acceder a los beneficios que la preceptiva educativa otorga a los planteles que lo obtengan, pero en modo alguno es una condición para la mantención y desarrollo de salas cunas y jardines infantiles, por lo que cabe colegir que los recintos educacionales administrados directamente por la JUNJI no están obligados a obtener dicho reconocimiento, lo que, en todo caso, no los exime de dar cumplimiento a la preceptiva sectorial que pueda regir su instalación y funcionamiento, conforme se explicita a continuación. En efecto, y en relación con las observaciones efectuadas con ocasión de la indicada auditoría, conviene precisar, en lo pertinente, que el artículo 42 del decreto N° 1.574, de 1971, del MINEDUC -reglamento de la citada ley N° 17.301-, dispone que “Los locales en que funcionen los jardines infantiles deberán contar, según el nivel de párvulos que atiendan, con el equipamiento necesario para su adecuado funcionamiento.”. Agrega su inciso segundo que “La Junta Nacional en un Reglamento Interno determinará las normas mínimas y definitivas sobre construcciones y equipamiento a que deberán sujetarse los jardines infantiles”, entre cuyos aspectos, su letra a) señala “Construcciones: tipos, requisitos técnicos y normas generales de funcionamiento.”. Así, dicho reglamento interno, denominado ‘Guía de Funcionamiento para Establecimientos de Educación Parvularia’, de 2013 -dictado por la Vicepresidencia Ejecutiva de la JUNJI-, sostiene en su punto 2 “Alcance”, que ese instrumento “Es aplicable a todos los jardines infantiles del ámbito público y privado del país.”. En tal sentido, el N° 2 del Capítulo II de su punto 3, previene que para obtener la ‘autorización normativa’ ahí descrita se debe “Acreditar que el local en el cual funciona el establecimiento, cumple con las normas mínimas de planta física establecidas en la Ley General de Urbanismo y Construcciones, su ordenanza, planes reguladores y otras normas legales. Lo anterior deberá acreditarse mediante el certificado de recepción final de obras y planos aprobados por la Dirección de Obras Municipales.”. A su vez, el Capítulo IV de ese acápite consigna un conjunto de leyes y reglas que rigen la implementación y funcionamiento de un recinto que imparta educación parvularia, entre los cuales se encuentran los aspectos relativos a los respectivos certificados de recepción final de edificación, informes sanitarios y resoluciones sanitarias, ámbitos vinculados a las observaciones efectuadas en la referida auditoría. De tal modo, sobre la constructividad de las pertinentes dependencias educativas, es dable señalar que acorde con lo dispuesto en el artículo 24, letra a), N os 3 y 4, de la ley N° 18.695 -Orgánica Constitucional de Municipalidades-, a la ‘unidad encargada de obras municipales’ le corresponde “Velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, del plan regulador comunal y de las ordenanzas correspondientes”, para cuyo efecto gozará, entre otras, de las atribuciones específicas consistentes en fiscalizar la ejecución de las obras de urbanización y edificación hasta el momento de su recepción, recibirse de las mismas y autorizar su uso, previa verificación de que cumplen con los aspectos a revisar de acuerdo a la Ley General de Urbanismo y Construcciones. A continuación, cabe destacar que el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) -Ley General de Urbanismo y Construcciones- en su artículo 9°, letra a), preceptúa que es función del Director de Obras, entre otras, dar los permisos de ejecución de obras y la recepción final de ellas. Así, conviene recordar que el inciso primero de su artículo 145 dispone que “Ninguna obra podrá ser habitada o destinada a uso alguno antes de su recepción definitiva parcial o total.”. En ese orden de ideas, el inciso primero del artículo 4.5.1. del decreto N° 47, de 1992, del MINVU -que fija el nuevo texto de la Ordenanza General de la Ley General de Urbanismo y Construcciones-, prescribe que “Todo edificio que se construya para local escolar u hogar estudiantil, como asimismo, los edificios que en el futuro se destinen a dichos usos, deberán cumplir con las disposiciones contenidas tanto en la Ley General de Urbanismo y Construcciones como en la presente Ordenanza y, en especial, con las normas del presente Capítulo, las que prevalecerán sobre las de carácter general de esta Ordenanza, cuando ambas estén referidas a una misma materia.”. Añade el inciso primero de su artículo 4.5.2. que tales construcciones “se calificarán como locales escolares cuando se construyan o habiliten con el objeto de desarrollar un proceso de enseñanza-aprendizaje correspondiente a los niveles Parvulario, General Básico, Medio, Básico Especial, Superior o Educación de Adultos, sea o no en calidad de Cooperador de la Función Educacional del Estado” y que “El nivel Parvulario comprenderá Sala Cuna y Jardín Infantil.”. Asimismo, el inciso cuarto de su artículo 4.5.3. establece que “Ningún local escolar ni hogar estudiantil podrá ser habitado o destinado a desarrollar un proceso de enseñanza-aprendizaje o dar residencia y albergue a estudiantes, antes de contar con certificado de recepción definitiva extendido por la Dirección de Obras Municipales.”. Por su parte, en relación al ‘Informe Sanitario’ es necesario anotar que el artículo 2° del decreto N° 289, de 1989, del Ministerio de Salud -que aprueba reglamento sobre condiciones sanitarias mínimas de los establecimiento educacionales y deroga el decreto N° 462, de 1983-, señala que “Todo edificio que se construya o destine a establecimiento educacional deberá tener un informe previo favorable del Servicio de Salud en cuyo territorio de competencia se encuentre ubicado, el que se emitirá previa visita al establecimiento.”. En cuanto a la ‘Resolución Sanitaria’ con que debe contar el respectivo recinto educativo, es útil precisar que el artículo 5° del decreto N° 977, de 1996, del Ministerio de Salud -que aprueba el Reglamento Sanitario de los Alimentos-, consigna que los “Establecimientos de alimentos son los recintos en los cuales se producen, elaboran, preservan, envasan, almacenan, distribuyen, expenden y consumen alimentos y aditivos alimentarios.”. Agrega su artículo 6° que “La instalación, modificación estructural y funcionamiento de cualquier establecimiento de alimentos deberá contar con autorización del Servicio de Salud correspondiente.”. A su turno, y en armonía con el marco normativo expuesto, es dable señalar que el artículo 1° de la resolución exenta N° 015/617, de la JUNJI -que aprueba normas generales para la fiscalización de establecimientos de educación parvularia-, prescribe que se entenderá por ‘fiscalización’ al proceso mediante el cual la JUNJI “verifica el cumplimiento de la normativa legal en los jardines infantiles, con el propósito de resguardar los derechos de los/as niños/as.”. Enseguida, su artículo 2° dispone que “Los establecimientos educacionales de educación parvularia administrados directamente y aquellos que funcionan vía transferencia de fondos por la Junta Nacional de Jardines Infantiles, tienen la obligación de someterse a la Fiscalización.”. Consecuente con lo expuesto, procede concluir que aun cuando los establecimientos administrados directamente por la JUNJI no requieran contar con el reconocimiento oficial del Estado, deben en todo caso cumplir con la regulación sectorial antes anotada, especialmente considerando que sus finalidades son diferentes. En efecto, es dable destacar que, por una parte, el propósito de dicho reconocimiento es, como se anotó, permitir el acceso a los beneficios que la preceptiva educativa otorga a los planteles que lo obtengan (en armonía con lo expuesto en el dictamen N° 40.369, de 2006). Luego, y por la otra, es necesario advertir que el ordenamiento jurídico ha previsto una serie de resguardos en relación con las características físicas y sanitarias de la edificación en la que se llevará a cabo la actividad educacional a nivel parvulario -clara manifestación de la importancia asignada por el legislador a su desarrollo y a la seguridad con que ésta debe entregarse-, por lo cual aquellos recintos que impartan dicho nivel educativo, tanto públicos como privados, deben observar la preceptiva general que rige su instalación y funcionamiento, tal como se contempla en los instrumentos de la JUNJI ya señalados. Por consiguiente, corresponde que la JUNJI regularice las situaciones objetadas en el referido Informe Final en los centros administrados directamente por ésta, sin perjuicio de verificar también la solución de tales irregularidades en los demás establecimientos sometidos a su fiscalización, acorde a lo expuesto en el consignado documento. Finalmente, y conforme a los antecedentes acompañados, es necesario hacer presente que no consta en la especie el respectivo acto administrativo que sancione la indicada ‘Guía de Funcionamiento’, por lo cual la JUNJI deberá regularizar tal circunstancia, pues el artículo 3° de la ley N° 19.880, dispone que las decisiones que adopta la Administración deben expresarse en decretos o resoluciones. Saluda atentamente a Ud., Por Orden del Contralor General de la República Julio Pallavicini Magnere Jefe de la División Jurídica