Dictamen N° 56709/2015

N° 56.709 Fecha: 15-VII-2015 La Junta Nacional de Jardines Infantiles, JUNJI, consulta si es posible exigir a las municipalidades que constituyan usufructos a su favor, sobre una porción de un inmueble municipal que no cuenta con la subdivisión predial correspondiente. Explica que con el propósito de resguardar la inversión pública consistente en la construcción de jardines infantiles en terrenos municipales y al amparo de lo resuelto en el dictamen N° 2.343, de 2000, de este origen -que reconoció a dicha limitación del dominio como garantía para tales efectos-, ha exigido que los alcaldes constituyan, previamente y en su beneficio, este tipo de gravámenes sobre una parte de tales predios. Sin embargo, sostiene que los Conservadores de Bienes Raíces no aplicarían un criterio uniforme a ese respecto, por cuanto algunos de ellos exigen cumplir con el trámite de la subdivisión, mientras que otros, no lo requieren. Para efectos de atender la presente consulta, deben abordarse tres órdenes de materias: en primer lugar, las facultades de la JUNJI y de las municipalidades para celebrar contratos para la construcción de obras como las antes mencionadas, en segundo término, la regulación del usufructo contenida en el Código Civil, y, por último, las condiciones requeridas por los Conservadores de Bienes Raíces para proceder a su inscripción. En primer lugar, el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 17.301 -que creó la JUNJI-, señala que dicha repartición tendrá a su cargo “crear y planificar, coordinar, promover, estimular y supervigilar la organización y funcionamiento de jardines infantiles”, los cuales, según su artículo 3°, son establecimientos educacionales. Por su parte, la letra a) del artículo 4° de la ley N° 18.695 -Orgánica Constitucional de Municipalidades-, establece que dentro del ámbito de su territorio, los municipios pueden desarrollar directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la educación y la cultura. Para tal efecto, conforme con el inciso primero del artículo 8° del mismo texto, ellas pueden celebrar convenios con esos organismos. Además, esta misma ley orgánica constitucional contempla diversas normas sobre el régimen de bienes de esas instituciones. Así, los artículos 5°, letra c) y 63, letra f) de este último cuerpo legal, atribuyen a los alcaldes la facultad para administrar los bienes municipales, mientras que sus artículos 34 y 65, letra e), añaden que los inmuebles edilicios pueden ser enajenados o gravados en la medida que exista acuerdo del concejo municipal y se trate de un caso de necesidad o utilidad manifiesta. De las normas enunciadas es posible colegir, por una parte, que la JUNJI puede celebrar convenios con los municipios para la construcción de jardines infantiles, por corresponder tal acción al desarrollo de una función relacionada con la educación, y por otra, que para tales efectos, estos últimos organismos pueden gravar con usufructo sus predios, mediante escritura pública inscrita en el competente Registro del Conservador de Bienes Raíces. En segundo término, cabe anotar que el artículo 764 del Código Civil define al usufructo como “un derecho real que consiste en la facultad de gozar de una cosa con cargo de conservar su forma y substancia, y de restituirla a su dueño, si la cosa no es fungible; o con cargo de volver igual cantidad y calidad del mismo género, o de pagar su valor, si la cosa es fungible”, agregando su artículo 767 que “El usufructo que haya de recaer sobre inmuebles por acto entre vivos, no valdrá si no se otorgare por instrumento público inscrito”. Como se advierte, al regular el usufructo, el Código Civil no estableció los bienes susceptibles de afectarse por dicho gravamen. Siendo así, y en concordancia con lo informado en el dictamen N° 2.343, de 2000, no se divisan inconvenientes para que la JUNJI condicione la celebración de contratos para la construcción de jardines infantiles a la exigencia de que los municipios constituyan usufructos a su favor sobre una parte de los inmuebles edilicios que no cuentan con la correspondiente subdivisión predial, la que, además, no es un requisito para el otorgamiento de aquel derecho real. Por último, en lo que respecta al diferente criterio que los Conservadores de Bienes Raíces estarían aplicando sobre el particular, es del caso anotar que no le corresponde a la Contraloría General resolver esa materia, por ser un asunto ajeno a su competencia. No obstante, puede hacerse presente que el artículo 18 del Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces, aprobado por el decreto sin número, de 1857, del actual Ministerio de Justicia, contempla una acción de reclamo en caso que el Conservador se niegue a practicar la inscripción que al efecto se le requiera. Transcríbase a la División de Municipalidades de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante