Dictamen N° 6387/2009

N° 6.387 Fecha: 9-II-2009 La Dirección de Compras y Contratación Pública ha solicitado a este Organismo Contralor la reconsideración del dictamen N°27.327, de 2007, que, a la luz de la resolución N° 520, de 1996, de la Contraloría General de la República -que contenía el texto refundido, coordinado y sistematizado de la resolución N° 55, de 1992, que fijaba normas sobre exención del trámite de toma de razón- concluyó que los actos administrativos que aprobaban contratos celebrados a través de dicha Dirección quedaban exentos de tal control preventivo, en tanto que aquéllos celebrados por esa misma entidad lo estarían sólo en la medida que se ajustaran a los montos fijados al efecto. Plantea que la distinción que se formula en el dictamen en cuestión entre los contratos celebrados a través de la Dirección de Compras y Contratación Pública, por una parte, y los que celebre esta misma entidad para sus propios fines, por otra, se sustenta únicamente en la interpretación literal de las normas de la aludida resolución N°520, la que no resultaría aplicable, puesto que el precepto sobre el que recae no tiene un sentido claro, agregando que dicha diferencia no aparece apoyada en razones que la hagan comprensible. Al respecto, es del caso señalar que el inciso quinto del artículo 10 de la ley N°10.336, orgánica constitucional sobre organización y atribuciones de esta Entidad de Control, otorga al Contralor General la facultad !de eximir del trámite de la toma de razón a los actos administrativos que se refieran a materias que no considere esenciales, potestad que se, ejerce mediante resoluciones -según lo consigna el inciso segundo del artículo 5° de la misma ley-, instrumento a través del cual se expresa la decisión del órgano público competente. Por su parte,. el artículo 6° de la ley N°10.336 confiere a esta Contraloría General la potestad de informar acerca de los asuntos que se relacionen con el funcionamiento de los servicios públicos sometidos a su fiscalización -como es el caso de la Dirección de Compras y Contratación Pública-, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen, atribución que se ejerce por medio de dictámenes, conforme lo señala el inciso tercero del artículo 5° de la ley. Establecido lo anterior, es dable sostener que la determinación del sentido y alcance de las normas sobre exención del trámite de toma de razón por parte de la Contraloría General de la República, contenida en el dictamen N°27.327, de 2007, al recaer en preceptos fijados en una resolución de este mismo Organismo de Control, constituye la interpretación auténtica de las mismas, lo que la hace prevalecer respecto de la que se infiera al aplicar las reglas generales de interpretación. Sin perjuicio de lo indicado, aún acudiendo a tales reglas, es posible desestimar la reconsideración que se solicita, según pasa a explicarse. Al respecto, tal como lo subrayó el dictamen N°27.327 de 2007, es pertinente señalar que en los tres casos en que la resolución N°520 aludió a la Dirección de Compras y Contratación Pública, eximiendo de la toma de razón a determinados actos, lo hizo empleando una terminología diversa, puesto que mientras el artículo 2°, N°9, -sobre materias financieras y económicas- y el artículo 3°, N°7, -sobre atribuciones generales-, se refieren a contratos efectuados "por o a través" de esa Dirección, el inciso cuarto del N°4 del mismo artículo 3° se limita a los convenios celebrados "a través" de dicha entidad, excluyendo los que el organismo indicado celebre para sus propios fines. En cuanto a los antecedentes de cada uno de estos preceptos, resulta que el mencionado artículo 2°, N°9, tuvo su origen en la resolución 568, de 1993, de esta Contraloría General, que modificó la resolución N°55, de 1992, conforme a lo cual quedaban afectas a toma de razón las adquisiciones de bienes muebles o inmuebles :superiores al monto que indicaba "salvo las efectuadas por o a través de la Dirección de Aprovisionamiento del Estado". En estos mismos términos, sólo variando el monto de la adquisición, el precepto indicado pasó a estar contenido en la resolución N°520, de 1996, como parte del texto refundido de la resolución N°55,de 1992. Por su parte, en cuanto al artículo 3° N°7, éste corresponde a la modificación introducida a la referida resolución N°55 mediante la resolución N°423, de 1996, de la Contraloría General de la República, que en relación a ciertos contratos de suministro que declaraba afectos a toma de razón, agregó al texto original "salvo los celebrados poro a través de la Dirección de Aprovisionamiento del Estado o por las empresas públicas". Finalmente, en cuanto al artículo 3°, N°4, cabe señalar que su inciso cuarto fue incorporado al texto refundido mediante la resolución N°177, de 2004, de esta Contraloría General, estableciendo que "Los contratos a que se refieren los incisos primero y segundo de este número celebrados a través de la Dirección de Compras y Contratación Pública quedarán exentos". En este punto es conveniente recordar que la Dirección de Compras y Contratación Pública es un servicio público descentralizado, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Hacienda, que fue creada por el artículo 28 de la ley N°19.886 -sobre bases de los contratos administrativos de suministro y prestación de servicios-. Por su parte, la Dirección de Aprovisionamiento del Estado constituía un servicio público, dependiente del Ministerio de Hacienda, que tenía a su cargo la adquisición, almacenamiento y distribución de todos los bienes muebles, consistentes en materiales, maquinarias y demás elementos necesarios para la Administración Pública, como del material de oficina y demás bienes muebles destinados al funcionamiento de las instituciones semifiscales, todo ello de acuerdo a lo que establecía el artículo 1° del decreto N° 404, de 1978, del Ministerio de Hacienda, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto con fuerza de ley N° 353, de 1960, ley orgánica de la mencionada Dirección. Como ha quedado expuesto, el artículo 2° N°9 y el artículo 3°N°7 de la resolución N°520, que son los que empleaban las expresiones "por o a través de" en referencia a ciertos actos que quedaban exentos de toma de razón, lo hacían inicialmente respecto de la Dirección de Aprovisionamiento del Estado, situación que sólo se modificó luego de la resolución N°177, de 2004, ya indicada, que reemplazó en esos dos preceptos la expresión "Dirección de Aprovisionamiento del Estado" por "Dirección de Compras y Contratación Pública", considerando que el artículo 37 de la ley N°19.886 había derogado el decreto N° 404, de 1978, del Ministerio de Hacienda, ya aludido. En tal sentido cabe señalar que las mentadas expresiones "por o a través de", aplicadas a la Dirección de Aprovisionamiento del Estado, se ajustaban plenamente a la naturaleza y funciones de esta entidad, atendido el rol que la ley le asignaba en las adquisiciones de bienes por parte de los organismos integrantes de la Administración Pública -entendida ésta como la conformada por entidades centralizadas-, interviniendo directamente en las mismas. (Aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 6.305 y 28.014, ambos de 1991). A su turno, el inciso cuarto del N°4 del artículo 3° de la resolución N°520, al referirse a los contratos celebrados "a través" de la Dirección de Compras y Contratación Pública, también resultaba conforme a la naturaleza y funciones de dicha entidad, ya que conforme a lo previsto en el artículo 30, letra e), de la ley N°19.886, ésta puede representar o actuar como mandataria de uno o más organismos públicos a que se refiere la ley, en la licitación de bienes o servicios en la forma que establezca el reglamento. (Aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 16.618, de 2006, y 57.651, de 2007). Del modo descrito, la disparidad que era dable apreciar en la preceptiva señalada se explica por cuanto ella obedeció, en su origen, a la regulación legal que en cada caso le servía de fundamento y a las funciones y atribuciones que esa normativa había conferido a los organismos correspondientes. Enseguida, en lo que se refiere a la modificación del régimen sobre exención del trámite de toma de razón, en la forma que solicita la entidad ocurrente, es del caso señalar que mediante la resolución N°1.600, de 2008, este Organismo de Control fijó una nueva normativa en la materia, la que incluye algunos preceptos referidos a la Dirección de Compras y Contratación Pública. En efecto, los incisos primero y segundo de su artículo 9.1.1, en materia de adquisición de bienes, afectan al trámite de toma de razón a determinados contratos, agregando el inciso tercero que, no obstante, quedarán exentas las adquisiciones o suministros efectuados en ejecución de un convenio marco suscrito por dicha Dirección. De una forma similar, los incisos primero y segundo del artículo 9.2.2, en materia de prestación de servicios, someten a ese control preventivo a los convenios que indica, declarando exentos, sin embargo, a los que se celebren en ejecución de un convenio marco suscrito por la mencionada entidad. Finalmente, dentro de las reglas especiales sobre aprobación de bases, el artículo 9.6.1 establece que las resoluciones aprobatorias de los convenios marco suscritos por la Dirección de Compras y Contratación Pública estarán afectas a toma de razón. Como se puede advertir, la nueva normativa sobre toma de razón, tomando como factor de referencia los convenios marco a que se refiere el artículo 30 letra d) de la ley N°19.886, distingue ahora entre las resoluciones aprobatorias de los mismos -que se declaran afectas- y los actos administrativos, recaídos en contratos y convenios celebrados en ejecución de alguno de esos acuerdos marco -que se declaran exentos-. En los términos indicados y en lo que interesa a la solicitud de la entidad ocurrente, es dable concluir que las convenciones que celebre la Dirección de Compras y Contratación Pública, para sus propios fines, sea que se refieran a adquisición de bienes o a prestación de servicios -a diferencia de lo que ocurría bajo las normas anteriores-, estarán exenta de toma de razón en la medida que ejecuten un convenio marco.