Dictamen N° 66574/2015

N° 66.574 Fecha: 20-VIII-2015 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Gobernador de la Provincia de Tocopilla haciendo presente la intención del Administrador de Aduana de Tocopilla de entregar a esa gobernación la administración de una bodega construida con ocasión del terremoto que afectó a esa zona el año 2007 y que contiene enseres de aproximadamente 40 familias que resultaron damnificadas en ese sismo, así como algunos bienes de la municipalidad y del Juzgado de Policía Local de dicha localidad. En ese contexto, el interesado consulta acerca del organismo competente para hacerse cargo de tal recinto y del mobiliario que se encuentra en depósito, y cuál sería el procedimiento para restituir esas especies a sus dueños, o bien, su eventual disposición. Requerido de informe, el Servicio Nacional de Aduanas manifiesta que los bienes en comento no le pertenecen, ni tampoco están bajo su jurisdicción por proceso aduanero alguno, por lo que, a su juicio, correspondería al Intendente determinar su destino, en su calidad de autoridad responsable de la coordinación y ejecución de los programas de recuperación que el Gobierno estableció para las zonas afectadas. Por su parte, el Intendente de la Región de Antofagasta acompaña un informe jurídico en el que se expresa que el gobierno regional no ha tenido injerencia en la custodia de la referida bodega, sin perjuicio de lo cual al existir una nómina de los propietarios de esos enseres se facilitaría su restitución. Agrega que para el evento de que no sea posible identificar a los dueños se deben aplicar las reglas del derecho común en materia de cosas abandonadas o al parecer perdidas. A su turno, el Ministerio del Interior y Seguridad Pública indica que el Servicio de Gobierno Interior no cuenta con la atribución legal para hacerse cargo del recinto en cuestión o ejercer la labor de depositario de los bienes que se encuentran en su interior, lo que no obsta a que se lleven a cabo las acciones tendientes a contactar a los propietarios de tales especies con el objeto de hacer su devolución en el menor plazo y con el menor costo posible, como sería el caso de una publicación de un aviso en la página web de la Gobernación Provincial. Sobre el particular, el artículo 3° del decreto N° 104, de 1977, del entonces Ministerio del Interior -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del Título I de la ley N° 16.282, que contiene disposiciones permanentes para casos de sismos o catástrofes-, autoriza al Presidente de la República para que mediante decreto supremo fundado, dicte normas de excepción para resolver los problemas de las zonas afectadas por un sismo o catástrofe, entre las que se encuentra la designación de autoridades y la determinación de sus facultades, según lo consigna la letra a) del referido artículo. Acorde a esa habilitación legal, el decreto N° 1.174, de 2007, del ex Ministerio del Interior, declaró a la Región de Antofagasta como afectada por la catástrofe derivada del sismo con características de terremoto ocurrido el 14 de noviembre de 2007 y ratificó todas las medidas que con ocasión de ese desastre natural hubieran podido decretar, al margen de las normas legales y reglamentarias vigentes, las autoridades que menciona. Cabe destacar que el artículo tercero del anotado decreto designó a la entonces Intendenta de la Región de Antofagasta como la responsable de la coordinación y ejecución de los programas de recuperación, confiriéndole amplias facultades para adoptar y aplicar acciones tendientes a solucionar los problemas de abastecimiento que hayan surgido o que se plantearan como consecuencia de la catástrofe, a fin de procurar una expedita atención a las necesidades de las personas damnificadas y de obtener una pronta normalización de las distintas actividades de la zona. Luego, por decreto N° 1.201, de igual anualidad y origen, se nombró a quien se desempeñaba como Subsecretaria de Carabineros de Chile con el carácter de autoridad en campaña, con el objeto de que “tanto al nivel central como al nivel regional asuma las tareas que sean necesarias para la ejecución de una adecuada y racional coordinación, control y supervisión para la remisión y pronta entrega de los elementos de socorro”. Lo descrito, sin perjuicio de las atribuciones otorgadas a la aludida Intendenta. Posteriormente, el decreto N° 1.290, de 2008, del mismo Ministerio, extendió el plazo de vigencia de las consignadas medidas hasta el 14 de noviembre de 2009 y puso término a la designación de la referida ‘autoridad en campaña’. También, en el orden normativo, conviene tener en cuenta para el análisis que conforme al artículo 21 de la referida ley N° 16.282, el citado Ministerio del Interior y Seguridad Pública tiene a su cargo la planificación y coordinación de las actividades que establece dicha ley y la atención de sismos y catástrofes. Lo anterior, se complementa con las atribuciones que en situaciones de ‘emergencia o catástrofe’ se otorgan a diferentes Órganos de la Administración del Estado, tales como los Intendentes, los Gobernadores y a los Gobiernos Regionales, en los artículos 2° letra ñ), 4° letra e) y 16 letra f), respectivamente, de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. En otro orden de consideraciones y no existiendo un pronunciamiento de esta Entidad de Control que haya resuelto un caso similar al planteado, resulta plausible acudir a otros dictámenes referidos a situaciones análogas o similares a fin de obtener un criterio que solucione la inquietud manifestada por la autoridad peticionaria. Así, el dictamen N° 21.716, de 1994 -en concordancia con los dictámenes N°s. 15.983, de 1986 y 12.811, de 1987-, frente a la interrogante de un servicio de salud sobre el destino que debía darse a los dineros y especies de pacientes de un hospital recibidos en custodia y no retirados a su egreso, se concluyó que dichas entidades no pueden reclamar el dominio de esos bienes ya que al quedar en ‘custodia’ se constituyen en meros tenedores, al haberse reconocido el dominio del ‘paciente’ lo que no permite la adquisición por prescripción ni por ocupación, si se pretendiera, en ese último evento darles el carácter de cosas abandonadas o al parecer perdidas. Añade que tales bienes deben restituirse a sus dueños y frente a la imposibilidad de hacerlo, se debe acudir a la institución del pago por consignación. Asimismo resulta aplicable tal figura cuando “el valor de dichos bienes y demás circunstancias que debe apreciar la autoridad administrativa, así lo justifican.”. También el dictamen N° 21.771, de 2013, de este origen, a propósito de una consulta acerca del dominio de las monedas que el público arrojaba a la pileta ubicada en el Palacio de La Moneda, analizó los artículos 606 y 624 del Código Civil, que se refieren al modo de adquirir ocupación -en específico la invención o hallazgo-, el que tiene lugar en el caso de las cosas inanimadas que no pertenecen a nadie o aquellas cuya propiedad ha sido abandonada por su dueño, concluyendo en dicha ocasión en la procedencia de tal ‘modo de adquirir’ al cumplirse con los presupuestos de las normas descritas. Pues bien, consta de los antecedentes tenidos a la vista que mediante el ordinario N° 2.279, de 2007, la entonces ministra en campaña del plan de reconstrucción de Tocopilla dispuso que la administración de la bodega en examen correspondiera al Servicio Nacional de Aduanas, junto con la entrega de las llaves y libros pertinentes, en atención a su amplia experiencia en la materia. De lo descrito, se infiere que la Administración de Aduana de Tocopilla se constituyó en un mero tenedor de las especies en ‘custodia’, reconociendo el dominio ajeno y asumiendo la obligación de restituirlos a sus propietarios. En ese entendido resulta imposible para el Estado disponer de ellos, reclamar su posesión o considerarlos como abandonados o al parecer perdidos. Consecuente con lo anterior, y frente al peligro del deterioro de los bienes y del gasto público que implica su resguardo, corresponde que se adopten las medidas en orden a contactar a sus dueños, acorde al listado antes enunciado, con el objeto de que sean retirados de la bodega en comento, a menos que, una vez agotados los medios para ubicar a sus propietarios -por el valor de los mismos y demás circunstancias que debe ponderar la autoridad-, se opte por extinguir esa obligación a través del pago por consignación regulado por los artículos 1.598 y siguientes del Código Civil. Finalmente, respecto al organismo con competencia para llevar a cabo tal proceso, se debe tener en cuenta que: 1) los decretos supremos que señalaron como zona de catástrofe a la Región de Antofagasta perdieron su vigencia, por lo que deben entenderse también como expiradas las atribuciones especiales entregadas a la respectiva Intendente como a la Ministra en campaña, y 2) que las facultades generales que la ley N° 19.175 le confiere a los Intendentes, a los Gobernadores Provinciales y al Gobierno Regional dicen relación con la adopción de acciones preventivas y para enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe, sin que de los antecedentes tenidos a la vista se observe que dichas autoridades hubieran tenido injerencia alguna en la decisión que se analiza. Acorde con ello, y tal como lo señala el Ministerio del Interior y Seguridad Pública es el Servicio Nacional de Aduanas, a través de la Administración de Aduana de Tocopilla, el encargado de comunicar a los dueños que procedan al retiro de sus bienes, cuestión que deberá llevar a cabo con el menor costo posible de recursos administrativos y económicos, en ejercicio de los principios de eficacia y eficiencia que rigen su actuar. Sin perjuicio de que conforme al principio de coordinación que debe existir entre los organismos estatales, las pertinentes autoridades regionales y provinciales puedan prestar la ayuda necesaria para el cumplimiento de esa medida, tal como lo plantea el Ministerio del Interior y Seguridad Pública en su informe. Transcríbase al Ministerio del Interior y Seguridad Pública, al Intendente de la Región de Antofagasta, al Gobernador Provincial de Tocopilla y al Administrador de Aduana de Tocopilla. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante