Dictamen N° 67514/2009

N° 67.514 Fecha: 3-XII-2009 La Superintendencia de Servicios Sanitarios ha solicitado un pronunciamiento que precise si dicha entidad pública cuenta con atribuciones para determinar que las aguas de contacto mineras son residuos industriales líquidos, y que, por ende, le resultan aplicables las disposiciones del decreto N° 90, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, que aprobó la norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos a aguas marinas y continentales superficiales. Además, requiere que se ratifique la corrección del mencionado criterio. Indica, al respecto, en síntesis, que la ley N° 18.902, orgánica de esa entidad pública, le otorga facultades para fiscalizar el cumplimiento e interpretar las normas relativas a los aludidos residuos, en cuyo ejercicio ha estimado que las mencionadas aguas de contacto se encuentran sometidas a tal preceptiva, toda vez que resultan contaminadas, y son descargadas a cursos de agua superficiales, con ocasión de la actividad minera, y agrega que, no obstante lo anterior, y desde el año 2008, ha considerado exceptuadas de dicho ordenamiento a aquellos vertimientos “que sean de carácter esporádico y que no generen un impacto significativo en la calidad de los cursos receptores”. Solicitado su informe, la Comisión Nacional del Medio Ambiente señala, en primer término, que son aguas de contacto aquellas escorrentías y flujos superficiales y/o subterráneos, de origen natural, que entran en contacto con materiales que pueden lixiviarse o ser arrastrados, afectando su calidad, y añade que su existencia y características -especialmente su volumen-, no pueden ser previstas con certeza. En el caso de la minería, tal contacto se produce en diversas instalaciones -como depósitos de lastre o estériles, o en los túneles de las faenas de rajo abierto-, que se encuentran expuestas a entrar en contacto con precipitaciones, deshielos, afloramientos de napas, o con aguas que inundan los señalados depósitos en condiciones de crecida, los cuales, al no ser captados y tratados en forma regular y no ser descargados mediante un sistema destinado al efecto, “se incorporan a los cuerpos de agua en forma difusa”. Atendidas dichas circunstancias, manifiesta que tales flujos “no coincidirían plenamente con las definiciones establecidas” en la norma de emisión de residuos líquidos de que se trata. Ello, toda vez que no sería suficiente que las aguas de contacto mineras se contaminen con ocasión del proceso minero, “sin haber sido destinadas a un proceso, actividad o servicio de naturaleza minera, sino por el solo hecho del contacto con los acopios o depósitos asociados a dicha actividad”, en circunstancias que el respectivo estatuto jurídico concierne a la evacuación o vertimiento deliberado de residuos líquidos desde un establecimiento -mediante obras destinadas a tal fin-, sin la interacción de factores naturales y artificiales, como ocurre en la especie. Con todo, expresa la necesidad de que esas aguas queden sujetas a algún estatuto jurídico particular, o bien a una medida en el marco del sistema de evaluación de impacto ambiental, y añade que se encuentra actualmente en estudio una modificación del precitado decreto 90, de 2000, proceso que considera y reconoce el problema de las aguas de contacto de la minería, sin perjuicio del establecimiento de una solución aplicable a todas las aguas de contacto. Finalmente, hace presente que el sector minero ha manejado las aguas de contacto mediante los diversos mecanismos que indica, cuyos efectos, sin embargo, se ven limitados por la variabilidad de los volúmenes de agua en períodos de deshielo. Por su parte, la Sociedad Nacional de Minería F.G. y el Consejo Minero de Chile A.G., sostienen que las aguas de contacto no se encuentran sometidas a la norma de emisión de que se trata, por cuanto, en síntesis, no constituyen residuos líquidos mineros, sino que se trata de un fenómeno distinto, consistente en escorrentías y flujos naturales de aguas cuya calidad puede verse alterada en contacto con estériles, escorias u otras instalaciones mineras. En este sentido, indican que la normativa ambiental, en el artículo 3° del decreto N° 148, de 2003, del Ministerio de Salud- que aprueba el reglamento sanitario sobre manejo de residuos peligrosos- define “residuo o desecho” como “sustancia, elemento u objeto que el generador elimina, se propone eliminar o está obligado a eliminar”, concepto que, en su opinión, “implica un proceso productivo del cual deriven los residuos y la acción positiva de abandono (eliminación)”, en circunstancias que las aguas de contacto “son ajenas al proceso productivo, y su ocurrencia no puede asimilarse al abandono o eliminación intencional”. Además, precisan que respecto de esas aguas tampoco se cumple con el requisito de que la descarga provenga de una fuente emisora, puesto que el escurrimiento ya aludido se produce por acción de la naturaleza y no del proceso productivo correspondiente, de manera que la Superintendencia de Servicios Sanitarios se encuentra impedida de “realizar una aplicación extensiva de una norma de emisión como el DS 90” a la materia de que se trata, por el solo hecho de que el fenómeno de las ya mencionadas aguas no cuente con una regulación específica. En relación con la materia, es necesario hacer presente que de conformidad con los numerales 1 y 2 del antes aludido decreto Nº 90, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, que aprobó la norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos a aguas marinas y continentales superficiales, su preceptiva “tiene como objetivo de protección ambiental prevenir la contaminación de las aguas marinas y continentales superficiales de la República, mediante el control de contaminantes asociados a los residuos líquidos que se descargan” a los nombrados cuerpos receptores, estableciendo, al efecto, “la concentración máxima de contaminantes permitida” para tales residuos, cuya vigencia se extiende a todo el territorio de la República. A continuación, cabe destacar que el número 3.10 de dicho texto, define los “residuos líquidos, aguas residuales o efluentes” como “aquellas aguas que se descargan desde una fuente emisora, a un cuerpo receptor”. Enseguida, sus numerales 3.7 y 3.6, entienden por “fuente emisora” al “establecimiento que descarga residuos líquidos a uno o más cuerpos de agua receptores, como resultado de su proceso, actividad o servicio”, y por “descargas de residuos líquidos”, a la “evacuación o vertimiento de residuos líquidos a un cuerpo de agua receptor, como resultado de un proceso, actividad o servicio de una fuente”. Además, el número 7 de la referida norma de emisión entrega su fiscalización a la Superintendencia de Servicios Sanitarios, a la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante y a los Servicios de Salud, según corresponda. A la vez, cabe advertir que el artículo 2° de la ley Nº 18.902, que crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios, dispone que corresponderá a dicho organismo público “la fiscalización de los prestadores de servicios sanitarios, del cumplimiento de las normas relativas a servicios sanitarios y el control de los residuos líquidos industriales, pudiendo al efecto, de oficio o a petición de cualquier interesado, inspeccionar las obras de infraestructura sanitaria que se efectúen por las prestadoras, tomando conocimiento de los estudios que le sirven de base”. Además, el artículo 4°, letra c), del mismo texto legal, le ordena, en lo que interesa, “velar por el cumplimiento por parte de los entes fiscalizados, de las disposiciones legales y reglamentarias, y normas técnicas, instrucciones, órdenes y resoluciones que dicte relativas a la prestación de servicios sanitarios y descargas de residuos líquidos industriales”, y agrega que “esta facultad comprende también la de interpretarlas”. Como es dable observar de lo expuesto, la norma de emisión en examen no contiene una definición esencial de residuos industriales líquidos, sino que precisa su origen -una fuente emisora- y el destino de los mismos -la descarga a un cuerpo receptor-, términos que se encuentran relacionados por su vinculación con un proceso, actividad o servicio ejecutado por la referida fuente. Así, y si bien ese texto no señala expresamente que el efluente deba provenir de una acción deliberada, es posible advertir que sus disposiciones remiten a la existencia de un “establecimiento” o actividad productiva que capta y utiliza flujos de agua en los procesos que le son propios, los cuales, posteriormente, son descargados a cuerpos de agua naturales como desechos o residuos provenientes de esas tareas. Del aludido contexto normativo es posible inferir, además, que el emisor a que se refiere se encuentra en condiciones de medir y controlar el volumen y composición de las aguas, tanto en su ingreso al proceso, así como en el o los puntos de derrame, circunstancias que efectivamente vinculan el referido vertimiento a una voluntad y previsión positivas. Así ocurre en las actividades mineras, las cuales se sirven de determinados flujos de agua durante el proceso productivo de metales o sales que les resulta específico, para luego disponerlas en su calidad de residuos líquidos, sin que la enunciada situación guarde correspondencia, sin embargo, con las denominadas aguas de contacto mineras caracterizadas del modo que se ha indicado, esto es, como escurrimientos que se producen por causas naturales. Ello, atendido que situaciones como la presencia de un botadero de escombros o mineral de baja ley, a través del cual se produce el escurrimiento e infiltración de aguas pluviales o nivales, así como la verificación de determinadas labores en la faena minera, durante las cuales acaece el afloramiento de una napa subterránea, o bien la ocurrencia de un derrame de relaves luego de una crecida estacional -situaciones que pueden influir en la alteración de tales aguas-, no son atribuibles al proceso de producción a que se aboca concretamente la citada actividad, de manera que no resulta procedente considerar que las mismas constituyan residuos líquidos industriales para los efectos de la aplicación del decreto Nº 90, de 2000, ya mencionado. En consecuencia, y atendido lo expuesto, no resulta procedente que la Superintendencia de Servicios Sanitarios califique tales aguas de contacto como residuos líquidos industriales y aplique a los respectivos flujos la norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos a aguas marinas y continentales superficiales contenida en el decreto Nº 90, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República. Con todo, es indispensable precisar que, atendida la alteración que sufren las aguas provenientes de las ya aludidas escorrentías y afloramientos al entrar en contacto con diversas instalaciones mineras, el fenómeno de que se trata debe quedar sujeto a las medidas de prevención y control que resulten pertinentes con el objeto de enfrentar las situaciones de riesgo para el medio ambiente, o de efectos adversos en la población, que las aguas de contacto pudieren provocar, sin perjuicio de hacer efectivas las responsabilidades por daño ambiental a que hubiere lugar a consecuencia de ello. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República