Dictamen N° 69738/2010

N° 69.738 Fecha: 19-XI-2010 El Rector de la Universidad de La Frontera ha consultado a esta Contraloría General acerca de la procedencia de que los empréstitos contratados por las universidades estatales, sin el aval o garantía del Fisco, en particular los asumidos conforme a las leyes N os 20.044 y 20.374, no sean considerados deuda pública para los efectos de la exigencia de refrendación establecida en el artículo 13 de la ley N° 10.336, Orgánica de esta Entidad de Control y 46 del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado. En su presentación, plantea, en síntesis, que las referidas Casas de Estudios, no se encuentran dentro de la enumeración contemplada en el inciso primero del artículo 2°, del decreto ley N° 1.263, de 1975, ya señalado, toda vez que el artículo 6° de la ley N° 18.224, establece que a las universidades e institutos profesionales creados por decretos con fuerza de ley dictados en uso de la facultad concedida por el decreto ley N° 3.541, de 1980, -que facultó al Presidente de la República para reestructurar las universidades del país-, no le han sido aplicables desde su creación, ni les son aplicables en la actualidad, las normas sobre administración financiera del Estado. Agrega, que los artículos 1° y 3° de las leyes N os 20.044 y 20.374, respectivamente, establecen que las autorizaciones en ellas contenidas no comprometerán en forma directa o indirecta el crédito o la responsabilidad financiera del Fisco, señalando, además, que el servicio de la deuda derivada de los empréstitos que se autorizan contraer a través de tales cuerpos legales deberán hacerse con cargo al patrimonio de la Universidad respectiva, lo cual confirmaría el hecho de que tales endeudamientos no constituirían deuda pública, en el contexto del decreto ley N° 1.263, de 1975 y de la ley N° 10.336, ya singularizados. Seguidamente, indica que por la vía de la analogía es posible aplicar a las universidades estatales la excepción a la refrendación de los instrumentos representativos de deuda pública prevista en el artículo 22 del decreto ley N° 3.529, de 1980, para el caso de las empresas del Estado y las empresas, sociedades o instituciones en las que el Estado o sus empresas tengan aportes de capital, toda vez que tales organismos también se encuentran excluidos de la aplicación del decreto ley N° 1.263, de 1975, ya referido. Finalmente, se refiere a la dificultad práctica de proceder a la refrendación de los originales de los instrumentos financieros que, en algunas oportunidades, no son facilitados por las instituciones bancarias, impidiendo el cumplimiento de dicho trámite legal. Al respecto, se debe tener presente que la refrendación, comprendida como un acto dispuesto por el ordenamiento jurídico a través del cual se da validez a un documento por medio de la firma de una persona autorizada para ello, debe entenderse como una obligación impuesta por ley al Contralor General de la República, quien suscribe los bonos u otros documentos representativos de deuda pública que se emitan por parte de los organismos que forman parte de la Administración del Estado, sin perjuicio de las excepciones legales. De tal forma, el artículo 13 de la ley N° 10.336, en lo que importa, consagra la facultad y deber del Contralor General de la República de refrendar todos los bonos y otros documentos de deuda pública directa o indirecta que se emitan, disposición que se encuentra reproducida en el artículo 46 del decreto ley de administración financiera del Estado. Lo anterior, lleva a sostener que la refrendación fue reconocida normativamente con anterioridad al decreto ley N° 1.263, de 1975, por lo que no responde sólo a un criterio contable o financiero, sino que constituye el ejercicio de una potestad pública, que otorga validez jurídica a los documentos representativos de deuda pública y que cuando el legislador ha querido sustraer a alguna entidad de tal trámite, lo ha dispuesto expresamente, tal como acontece con el artículo 22 del decreto ley N° 3.529, de 1980, sobre normas complementarias de administración financiera y de incidencia presupuestaria, con respecto a las empresas estatales y las empresas, sociedades o instituciones, en las que el Estado o sus empresas tengan aportes de capital, excepción que debe interpretarse restringidamente y, por tratarse de normas de derecho público, no puede extenderse por analogía. Consecuente con lo expuesto, los dictámenes N os 29.990 y 19.448, de 1993 y 1984, respectivamente, de esta Entidad Fiscalizadora, sostienen que la circunstancia de que el artículo 6° de la ley N° 18.224 haya excluido a las universidades de la aplicación del decreto ley de administración financiera del Estado, no ha alterado las potestades de que está investida la Contraloría General por la Constitución Política de la República y su ley orgánica, en materias de control financiero y jurídico, por lo que no es posible afirmar -como lo plantea el requirente-, que restringe la refrendación de sus instrumentos de deuda, lo que, además, se ha corroborado con el propio quehacer administrativo de esas casas de estudios y en los dictámenes N os 1.447, de 2005 y 64.673, de 2004, entre otros, de este Organismo Fiscalizador. Por último, tampoco se comparte la afirmación relativa a que la deuda pública se circunscriba, en su aplicación, sólo a los órganos que integran el sistema de administración financiera del Estado, ya que dicha normativa sólo vino en reconocer y definir un hecho jurídico-económico que se encontraba presente en nuestro ordenamiento jurídico, con anterioridad a su vigencia, tal como es posible de verificar en la propia jurisprudencia administrativa sobre la materia, contenida, entre otros, en los dictámenes N os 3.622, 44.997 y 29.191 de 1965, 1963 y 1962, respectivamente, por lo que, si bien los empréstitos contratados por las universidades estatales conforme a las leyes N os 20.044 y 20.374, no poseen el aval o garantía del Fisco, constituyen deuda pública y deben ser refrendados. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República