Dictamen N° 69846/2010

N° 69.846 Fecha: 19-XI-2010 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Director Nacional de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas, solicitando un pronunciamiento que precise el destino legal de lo que se recaude por concepto de multas aplicadas por los jueces de policía local, en el ejercicio de la atribución que al efecto les confiere el artículo 53 del decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997, de ese ministerio -que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 15.840, Orgánica del Ministerio de Obras Públicas, y del decreto con fuerza de ley N° 206, de 1960, de la misma Secretaría de Estado, sobre construcción y conservación de caminos-. Lo anterior, considerando lo instruido por el Instituto Nacional de Jueces de Policía Local, mediante su Circular 70, de 2007, en la cual se sostiene que los cuerpos legales anteriores a la dictación de la ley N° 19.816, que modificó el actual artículo 55 de la ley N° 15.231 -entre los que cita el aludido decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997-, que preceptuaban que determinadas multas eran a beneficio fiscal, ya no tienen vigencia y por tanto la totalidad de éstas cedería en favor de los municipios. Como cuestión previa, es del caso anotar que para una mejor resolución del asunto planteado, este Organismo de Control requirió de informe al Instituto Nacional de Jueces de Policía Local -a través del oficio N° 35.872, de 2010-, entidad que, mediante carta recepcionada el 23 de septiembre de 2010, en síntesis, reitera el planteamiento que se contiene en la circular aludida. A su vez, solicitado informe a la Asociación Chilena de Municipalidades, ésta, mediante el oficio N° 871, de 2010, manifiesta, en términos generales, que comparte el planteamiento formulado en la circular que se cuestiona. Asimismo, hace presente que, conforme lo dispuesto en el artículo 6°, inciso tercero, de la ley N° 10.336, no corresponde que esta Contraloría General emita un pronunciamiento sobre la materia, por cuanto, según expresa, son los jueces de policía local los llamados a imponer las multas referidas, en el ejercicio de la facultad de hacer ejecutar lo juzgado a que alude el artículo 76 de la Constitución Política de la República. En primer término, es necesario anotar que el actual artículo 55 de la ley N° 15.231 -sobre Organización y Atribuciones de los Juzgados de Policía Local, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto N° 307, de 1978, del Ministerio de Justicia-, prevé, en lo que interesa, que las multas que los juzgados de policía local impongan serán a beneficio de la comuna en cuyo territorio se cometió la infracción que le da origen, salvo aquellas que, según lo dispuesto en el número 6 del inciso tercero del artículo 14 de la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, deben ser destinadas al Fondo Común Municipal o a éste y a la municipalidad respectiva, según corresponda. En concordancia con dicho precepto, el artículo 60 de la citada ley N° 15.231, dispone que las multas que impongan los juzgados de policía local se aplicarán a beneficio de la respectiva municipalidad, sin perjuicio de la participación que corresponda a las Cajas de Previsión de Empleados Municipales. Por su parte, es del caso recordar que el artículo 53, inciso primero, del referido decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997, dispone que las infracciones a las normas sobre peso máximo de vehículos y carga serán castigadas con multa que constituirá ingreso propio del Ministerio de Obras Públicas, que se impondrá atendiendo el carácter de las mismas, y su conocimiento corresponderá al juez de policía local del lugar donde aquéllas se hubieren cometido. Sin perjuicio de lo expresado, el inciso trece del mencionado artículo 53, de forma excepcional, faculta a las municipalidades para incorporar a su patrimonio el monto de lo que recauden por multas originadas en infracciones a las normas sobre peso máximo de vehículos y carga, en la medida, por cierto, que se verifiquen los supuestos que el propio precepto enuncia para ello. Luego, un análisis armónico de la normativa citada permite advertir que si bien el legislador ha previsto que, en general, sin distinguir su origen, las multas aplicadas por los juzgados de policía local deben ceder en beneficio municipal -con variaciones dentro del mismo sector edilicio-, no ha derogado los destinos específicos que otros cuerpos legales, en consideración a parámetros especiales, han dado a determinadas multas que aplican esos tribunales, como acontece, precisamente, con aquel contemplado en el artículo 53, inciso primero, del decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997. En efecto, el aludido artículo 53 regula específicamente el destino de las multas que apliquen los juzgados de policía local por infracciones a las normas sobre peso máximo de vehículos y carga, señalando expresamente que son de beneficio fiscal y que sólo excepcionalmente, en las condiciones que indica, favorecen a los municipios, precepto que, atendido el principio de especialidad, debe prevalecer por sobre las disposiciones generales contenidas en la ley N° 15.231. El criterio reseñado, por lo demás, ha sido reconocido por la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, contenida, entre otros, en su dictamen N° 13.022, de 1987 -emitido a raíz de una petición formulada por el citado Instituto de Jueces de Policía Local-, la que con ocasión de anteriores modificaciones introducidas al artículo 55 de la ley N° 15.231 -por las leyes N°s. 18.287 y 18.383- ha concluido que éstas no derogaron el citado artículo 53, por lo que debe ser aplicado de manera preferente. Debe hacerse presente, que el supuesto jurídico sobre el que descansa el referido criterio jurisprudencial se ha mantenido inalterable, toda vez que de los términos de la ley N° 19.816, que fijó el último tenor del artículo 55 de la ley N° 15.231, no se advierte la existencia de norma expresa, como tampoco de fundamento plausible, que permita sostener que se dejaron sin efecto las disposiciones anteriores a la vigencia de esta última ley que establecen afectaciones específicas para ciertas multas que apliquen los jueces de policía local. En efecto, del tenor del Mensaje de la ley N° 19.816, se advierte que lo pretendido por el legislador, en lo que interesa, fue dar solución al problema que se generó con el uso del sistema de fotorradares, toda vez que algunos municipios lo utilizaron como una forma de procurarse recursos económicos, de manera tal que para eliminar esta práctica, se dispuso que los recursos que se obtuvieran por las multas provenientes de infracciones de tránsito relativas a velocidad, se incorporaran al Fondo Común Municipal, fondo que atendido su carácter solidario, se reparte en términos de equidad entre las diferentes comunas del país. De acuerdo con lo anterior, entonces, la ley N° 19.816 no hizo más que establecer una afectación especial al producto de lo que se recaudara por las multas que los jueces de policía local aplicaran como consecuencia de infracciones por exceso de velocidad, cuestión que en ningún caso puede interpretarse -como estima el Instituto Nacional de Jueces de Policía Local- como una derogación tácita de otras disposiciones que regulan un destino específico respecto de las multas que apliquen esos jueces. En este sentido, es dable considerar que con posterioridad a la citada ley N° 19.816 se han dictado otras normas que establecen destinos específicos a ciertas multas que imponen los juzgados de policía local, como acontece con el artículo 57 de la Ley de Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas -aprobada por el artículo primero de la ley N° 19.925-, que prevé que el 40% de las sumas recaudadas por concepto de las multas que indica, se destinarán a los Servicios de Salud, lo que no hace sino corroborar el criterio reseñado en orden a que el artículo 55 de la ley N° 15.231 constituye la regla general en la materia, y, como tal, su aplicación sólo procede en la medida que no exista una norma especial al respecto. Siendo ello así, dado que el artículo 53 del citado decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997, constituye, precisamente, una norma especial en cuanto al destino que corresponde dar a las multas que apliquen los jueces de policía local por infracciones a las normas sobre peso máximo de vehículos y carga -con la salvedad que la propia disposición prevé en su inciso trece-, procede, entonces, que lo que por tal concepto se recaude sea destinado exclusivamente al Ministerio de Obras Públicas, por ser éste el beneficiario que el legislador ha establecido. Por último, y en lo que se refiere a lo manifestado por la Asociación Chilena de Municipalidades en orden a que este Organismo de Control debe abstenerse de emitir un pronunciamiento al respecto, cabe señalar que su intervención en la materia corresponde al ejercicio de la atribución que tanto el artículo 98 de la Constitución Política de la República como los artículos 5°, 6°, inciso segundo, 9° y 19 de la ley N° 10.336, le confieren para interpretar las normas jurídicas e informar, a través de la emisión de dictámenes, sobre cualquier asunto que se relacione o pueda relacionarse con la inversión o compromiso de los fondos públicos, cuando se susciten dudas acerca de la correcta aplicación de las leyes respectivas. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República