Dictamen N° 70517/2010

N° 70.517 Fecha: 23-XI-2010 Mediante oficio N° 786-2010, ingresado a la Contraloría General con fecha 16 de noviembre de 2010, la Corte de Apelaciones de Santiago ha requerido de informe a esta Entidad Fiscalizadora en relación con el recurso de protección interpuesto por don Exequiel Rodrigo Pinto Catalán, ex funcionario civil de la Dirección General de Aeronáutica Civil, y que ese Iltmo Tribunal tramita bajo el rol N° 7.254-2010. El recurso de protección mencionado impugna la toma de razón de la resolución N° 542, de 2009, de la referida Dirección General, y el dictamen N° 56.018, de 22 de septiembre de 2010, a través del cual este Organismo de Control dejó sin efecto su dictamen N° 21.057, de 22 de abril de 2010, el que señalaba que la citada resolución, que declaró vacante el cargo de don Exequiel Pinto Catalán por salud incompatible, no se ajustó a derecho, por cuanto a la fecha en que aquella se emitió, el afectado se encontraba amparado por fuero gremial. Pues bien, el pronunciamiento impugnado -N° 56.018, de 2010- dejó sin efecto el citado dictamen N° 21.057, debido a que, según lo que prescribe el articulo 6°, inciso tercero, de la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, este Organismo de Control no intervendrá ni informará los asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso o que estén sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia, situación que se presentaba respecto de la materia resuelta por el aludido dictamen N° 21.057 al momento de su emisión. Ahora bien, de acuerdo a lo expuesto por el actor, el referido dictamen N° 56.018, de 2010, constituiría una actuación ilegal y arbitraria del Contralor General, ya que las atribuciones de la Contraloría General apuntan a un objetivo distinto al de los Tribunales de Justicia, por lo que la acción que presentó en materia laboral y que estaba pendiente al momento de emisión del dictamen que se dejó sin efecto, era plenamente compatible con este último. Complementa dicha idea señalando que "la sola circunstancia de que un asunto particular se encuentre bajo el conocimiento de los Tribunales no implica que la materia en que incida pase a ser, en general, de carácter litigioso por su naturaleza". En otro orden de ideas, el recurrente sostiene que el dictamen N° 56.018, de 2010, constituiría un acto de invalidación que debió ceñirse a los términos y condiciones que exige el artículo 53 de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los órganos de la Administración del Estado, en especial en lo referido a "la audiencia previa del interesado". Finalmente señala que habría sido conculcado su derecho de propiedad, en cuanto el dictamen N° 21.057, de 2010, que fue dejado sin efecto habría generado una obligación para esta Entidad Fiscalizadora y que el mismo hizo nacer para él "el derecho a mantener su cargo público". Cabe enfatizar que la petición principal del recurrente es que se anule la toma de razón de la aludida resolución N° 542, de 2009, que declaró vacante su cargo por salud incompatible y, en subsidio, que se mantenga a firme el dictamen N° 21.057, de 2010, dejado sin efecto por esta Contraloría General mediante el dictamen N° 56.018, de 2010, también impugnado. I.- RELACIÓN DE LOS HECHOS: Respecto a la materia planteada, para mejor comprensión de V.S. Iltma. es necesario consignar una relación de los hechos que motivaron la emisión del dictamen N° 56.018, de 2010, para luego expresar las consideraciones previas y de fondo, que, a juicio de esta Entidad Contralora, hacen inadmisible la acción de protección impetrada, o que, en definitiva, determinan el rechazo de la misma, en todas sus partes. En primer término, debe tenerse presente que la Dirección General de Aeronáutica Civil, en su resolución N° 542, de 4 de noviembre de 2009, declaró vacante -por salud incompatible para su desempeño-, el cargo de Técnico en Servicios de Vuelo, grado 12, de su planta de Técnicos, servido por el señor Pinto Catalán, teniendo para ello como fundamento lo dispuesto en los artículos 150 y 151, de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo. Dicha resolución fue tomada razón por esta Contraloría General con fecha 2 de diciembre del mismo año. Mediante una presentación ingresada a la Contraloría Regional de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo con fecha 28 de diciembre de 2009, se solicitó por el mismo funcionario que se declarara que la referida resolución N° 542, de 2009, no se habría ajustado a derecho, por cuanto a la data en que se adoptó tal medida aquel se habría encontrado amparado por el fuero gremial previsto en la ley N° 19.296. Requerido su informe en dicha presentación, el Director General de Aeronáutica Civil manifestó, en síntesis, que el señor Pinto Catalán presentó licencias médicas por más de ciento ochenta días durante los años 2008 y 2009, por lo que la declaración de vacancia de su cargo por salud incompatible para el desempeño del mismo se habría ajustado a derecho. Esta Entidad de Control, considerando los antecedentes de que disponía en ese momento, entre ellos la presentación del requirente y el informe del Servicio aludido, concluyó, en su dictamen N° 21.057, de 2010, que la resolución N° 542, de 2009, no se ajustó a derecho. Esto, por cuanto, a la fecha en que se emitió, el afectado se encontraba amparado por el fuero gremial a que se refiere el artículo 25 de la ley N° 19.296 y que, por tanto, dicha repartición estatal debía adoptar las medidas pertinentes, tendientes a dejar sin efecto la referida resolución. Luego, a propósito de la solicitud efectuada por la Dirección General de Aeronáutica Civil con fecha 14 de junio de 2010 -referencia N° 190.498/10-, y de los antecedentes acompañados por el Consejo de Defensa del Estado, la Contraloría General advirtió que con anterioridad a la emisión del dictamen cuestionado, el ex funcionario afectado había interpuesto una acción de tutela de derechos fundamentales sobre la misma materia, ante el Juzgado de Letras de Coyhaique, de acuerdo a lo establecido en el artículo 485 y siguientes del Código del Trabajo, circunstancia que no estuvo en conocimiento de esta Entidad Fiscalizadora al momento de emitir aquel pronunciamiento. En efecto, tal como se indica en el dictamen N° 56.018, de 2010, que ahora se impugna, la aludida acción "se tramitó, con el RIT T-1-2009, ante el Juzgado de Letras de Coyhaique, el que resolvió con fecha 24 de abril de 2010 que la aludida Dirección General actuó haciendo uso de sus facultades legales al declarar vacante, por salud incompatible, el cargo de don Exequiel Pinto Catalán". De esta manera, atendido lo resuelto por el aludido Tribunal y aplicando el criterio sostenido repetidamente por su jurisprudencia administrativa, esta Contraloría General, por medio del aludido dictamen N° 56.018, cumplió con dejar sin efecto el dictamen N° 21.057, de 2010, que se pronunció sobre la declaración de vacancia del cargo de don Exequiel Pinto Catalán por salud incompatible, por cuanto a la fecha de su dictación se encontraba en tramitación una acción judicial sobre el mismo asunto, circunstancia que obligaba a este órgano Contralor a abstenerse de emitir un pronunciamiento en virtud de lo dispuesto en el citado artículo 6°, inciso tercero, de la ley N° 10.336. II.- CONSIDERACIONES PREVIAS. Como cuestión previa al análisis de fondo de las alegaciones que se formulan en el recurso de autos, cabe manifestar que éste debe ser desestimado en todas sus partes por esa lltma. Corte, en atención a las siguientes consideraciones. A.- EXTEMPORANEIDAD DEL `PRESENTE RECURSO DE PROTECCIÓN. En primer término, cabe desestimar el recurso de la especie por cuanto es extemporáneo. Al respecto, se debe tener presente que el Auto Acordado de la Corte Suprema, de 1992, Sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, dispone en su N° 1, que esta acción se interpondrá "dentro del plazo fatal de treinta días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticias o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos". Ahora bien, el recurso del rubro se interpuso fuera del plazo indicado, como se demostrará a continuación, razón por la cual debe ser rechazado por ese lltmo. Tribunal. En efecto, si bien la presente acción cautelar se dirige también en contra del dictamen N° 56.018, de 2010, su petición principal, y la situación que habría causado el supuesto agravio invocado por el recurrente, se configuró por la resolución N° 542, de 4 de noviembre de 2009, de la Dirección General de Aeronáutica Civil que declaró vacante su cargo por salud incompatible. De lo recién expuesto, se desprende que el hecho que afectó al señor Pinto Catalán no se produjo con la emisión del citado dictamen N° 56.018, sino que se ocasionó por la dictación de la resolución que declaró vacante su cargo, que le fue notificada con fecha 24 de diciembre de 2009. En este sentido, y de acuerdo al criterio señalado por esa litma. Corte, mediante sentencia de 5 de noviembre de 2008, en recurso de protección rol N° 3579/2008, para analizar si el recurso de autos fue interpuesto dentro de plazo, "debe considerarse la fecha en que el recurrente tomó conocimiento del hecho que lo afecta", esto es, en la situación en análisis, desde que supo de la dictación de la resolución N° 542. Por lo tanto, atendida la circunstancia de que la completa tramitación, incluida la notificación, de la referida resolución, aconteció con evidente antelación a la emisión del referido dictamen N° 56.018, ya que su presentación reclamando de la misma ingresó a la Contraloría Regional ya aludida con fecha 28 de diciembre de 2009, ese Iltmo. Tribunal debe rechazar el recurso de autos por extemporáneo, ya que ha transcurrido con creces el plazo fatal de treinta días corridos contados desde que el recurrente tuvo conocimiento del hecho en que se funda, de acuerdo a lo expresado en el N° 1 del citado auto acordado que regula la tramitación y fallo de la presente acción de protección. B.- EL TRAMITE DE TOMA DE RAZÓN NO PUEDE SER DEJADO SIN EFECTO POR ESTA VÍA PROCESAL. Cabe agregar a este respecto, que el recurrente pide en la parte final de su libelo que V.S. Iltma. disponga "que se anule la toma de razón de la Contraloría General de la República de la resolución N° 542 donde se deja vacante mi cargo por salud incompatible", solicitud que además resulta improcedente a través del recurso de protección. En efecto, la toma de razón constituye un pronunciamiento que emite este Organismo Superior de Control en forma exclusiva y excluyente, respecto de la adecuación o conformidad al ordenamiento jurídico vigente de los decretos o resoluciones afectos a tal control de legalidad y constitucionalidad, el cual no es susceptible de ser impugnado por la vía de la interposición de un recurso de protección, como lo ha dejado establecido expresamente el Honorable Senado de la República al resolver, con fecha 9 de noviembre de 1994 y 6 de junio de 1995 y, después, el 19 de mayo de 1999, sendas contiendas de competencia promovidas sobre la materia, en conformidad a lo preceptuado en el artículo 53 N° 3, de la Constitución Política de la República. Igual criterio ha sido recogido por la jurisprudencia contenida en la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, de fecha 7 de marzo de 1996, que en su considerando 4° expresó que "en cuanto al Trámite de la Toma de Razón, éste constituye una función de carácter constitucional que es de uso exclusivo y excluyente del Contralor General, por lo que no puede ser impugnada a través de un recurso de protección". (Rol N° 454-96). Así también se ha señalado en la sentencia de 18 de enero de 2007 de la Corte de Apelaciones de Santiago, que conociendo del Recurso de Protección Rol N° 5.999, de 2006, en su considerando 2° ha concluido lo siguiente: "Que, en consecuencia, al haber actuado el órgano recurrido dentro de las facultades que le concede expresamente la Constitución Política de la República, (...), no corresponde que esta Corte deje sin efecto la aludida toma de razón (...), ya que ello supone invadir facultades que son privativas del Organismo Contralor." En virtud de lo expuesto, cabe concluir que esta vía procesal no resulta pertinente para dejar sin efecto o impugnar la toma de razón realizada por la Contraloría General respecto de un acto administrativo. En consecuencia, cumple advertir que la toma de razón corresponde a uno de los modos de ejercicio de la función de control de legalidad de carácter amplio que la Constitución Política de la República ordena ejercer a esta Entidad Contralora, tal como lo señalan los artículos 98 y 99 del Texto Fundamental, y que, en la especie, se ejerció sobre la referida resolución N° 542, de 2009, conforme a dichos preceptos. III.- EN CUANTO AL FONDO DEL ASUNTO PLANTEADO. No obstante que esta Contraloría General estima que lo expuesto es suficiente para que esa lltma. Corte rechace en todas sus partes el presente recurso de protección, considera conveniente formular las siguientes precisiones en cuanto al fondo del problema planteado y a las aseveraciones del libelo en análisis. En primer término, es útil señalar que, de conformidad con el texto del artículo 20 de la Constitución Política, son presupuestos necesarios para la procedencia del recurso de protección, la existencia de una acción u omisión ilegal o arbitraria, que como consecuencia de ello derive la privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de un derecho y que ese derecho sea de aquellos señalados específicamente por la disposición constitucional citada. Ahora bien, como se pasará a exponer, ninguno de los supuestos indicados concurre en la situación planteada por el recurrente. A) SOBRE LA LEGALIDAD DEL DICTAMEN N° 56.018, DE 2010. Sobre este particular, cumple con manifestar que el recurso de protección constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, es decir, persigue la adopción de medidas de resguardo frente a acciones u omisiones ilegales o arbitrarias que priven, perturben o amenacen el legitimo ejercicio de las garantías y derechos que el artículo 20 de la Constitución Política enumera. De este modo, es un requisito indispensable para que dicha acción prospere, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, que afecte a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto. Asimismo, es necesario tener presente que la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, ha sostenido que un acto es ilegal cuando no se aviene a la normativa por la que debe regirse, y es arbitrario cuando ha existido un quebrantamiento del proceso racional en la acción u omisión, falta de proporción de los medios empleados y el fin a obtener, o ausencia o inexistencia de los hechos que fundamentan la actuación u omisión recurrida. (Sentencias de la lltma. Corte de Apelaciones de Santiago de 24 de enero de 1992, rol N° 2883/91; de 12 de julio de 1993, rol N° 1788/93 y de 30 de abril de 1993, rol N° 186/93). De esta manera, en relación con la potestad de este Organismo Contralor para emitir pronunciamientos jurídicos obligatorios, cabe advertir que ninguno de los supuestos antes anotados han ocurrido en relación a la emisión del dictamen N° 56.018, de 2010. Para estos efectos, resulta necesario referirse a las atribuciones de esta Contraloría General para evacuar dicho pronunciamiento. A este respecto, cabe anotar que la facultad de este Organismo de Control de emitir dictámenes emana de lo dispuesto en el referido artículo 98 de la Constitución Política de la República y de su Ley Orgánica, N° 10.336, en sus artículos 5°, 6° y 9°. El articulo 98 de la Constitución Política encomienda a la Contraloría General de la República, como un organismo autónomo, entre otras atribuciones, la de ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración y desempeñar las demás funciones que le otorga su Ley Orgánica. Por su parte, la ley N° 10.336, prescribe en sus artículos 5°, 6° y 9°, en lo que interesa, que corresponderá exclusivamente al Contralor informar por medio de dictámenes, entre otras materias, sobre el derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones y montepíos, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y los reglamentos que rigen a los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización. Sin embargo, la propia ley N° 10.336 reconoce limitaciones al ejercicio de la referida facultad dictaminadora, una de las cuales está contemplada en el inciso tercero del citado artículo 6°, en cuanto dispone, en lo que interesa, que "La Contraloría no intervendrá ni informará los asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia". De lo anteriormente expuesto, se infiere que el pronunciamiento en cuestión, se ha emitido de acuerdo a la habilitación que las mencionadas normas constitucionales y legales han otorgado a esta Contraloría General, especialmente, en lo referido a los límites que el ordenamiento ha previsto para el ejercicio de esas atribuciones cuando un asunto que ha sido puesto bajo la esfera de atribuciones de este Organismo de Control se encuentra, simultáneamente, sometido al conocimiento de los Tribunales de Justicia, como sucedió en la especie. En efecto, cumple advertir que la presentación que efectuó el recurrente ante este Organismo de Control y que originó la emisión del dictamen N° 21.057, de 22 de abril de 2010 -dejado luego sin efecto por el que ahora se impugna-, había sido ingresada a esta Contraloría General con fecha 28 de diciembre de 2009, emitiéndose dicho dictamen con absoluto desconocimiento de la existencia de la acción judicial que, conforme a la norma citada, obligaba a no intervenir en el asunto planteado. Lo anterior, atendido que esta Contraloría General no fue informada en su oportunidad -ni por el recurrente ni por la Dirección General de Aeronáutica Civil- de que, paralelamente, el mismo señor Pinto, había interpuesto, el 21 de diciembre de 2009, una acción de tutela de derechos fundamentales respecto de la misma materia, de acuerdo a lo establecido en el artículo 485 y siguientes del Código del Trabajo, acción que fue tramitada con el RIT T-1-2009 ante el Juzgado de Letras de Coyhaique y resuelta por sentencia de 24 de abril de 2010, la que fue, a su vez, confirmada por la Corte de Apelaciones de dicha ciudad por resolución de 27 de mayo de 2010 recaída en el recurso de nulidad Rol N° 09-2010. Es más, es del caso precisar que, con posterioridad a la emisión del dictamen N° 21.057, recién mediante el oficio N° 347, de 2010, de la Procuraduría Fiscal de Coyhaique del Consejo de Defensa del Estado y de la solicitud de la Dirección General de Aeronáutica Civil -ingresados, respectivamente con fecha 14 de mayo y 14 de junio de ese año-, esta Entidad de Control se impuso de la existencia de la acción judicial en cuestión y de su resolución por los tribunales aludidos, adoptando de inmediato las medidas en orden a dejar sin efecto el dictamen N° 21.057, de 2010. Como puede apreciarse, la emisión del referido pronunciamiento se fundó en un error de hecho, por lo que el oficio N° 56.018, de 2010, que ahora se impugna, sólo tuvo por objeto corregir esta situación anómala dando plena aplicación al mandato dispuesto en el artículo 6°, inciso tercero, de la ley N° 10.336, razón por la cual la actuación de este Organismo de Control al emitir el dictamen recurrido, ha sido totalmente lícita, en cuanto ha cumplido con todos los requisitos de validez para que el aludido pronunciamiento tenga plena eficacia. En conclusión, no hay ilegalidad en el dictamen impugnado. Puntualizado lo anterior, es menester referirse al argumento esgrimido por el recurrente, consistente en que el dictamen recurrido sería ilegal puesto que la sola circunstancia de que un asunto esté sometido a los tribunales de justicia no implica que la materia sea de carácter litigiosa por su naturaleza y que deba aplicarse lo dispuesto en el señalado artículo 6°. Al respecto, cabe señalar que tal afirmación es incorrecta y no se aplica al caso del rubro, puesto que en la especie el asunto no sólo se encontraba simultáneamente sometido a los tribunales de justicia, sino que a la fecha de emisión del dictamen que se impugna ya existía sentencia de término. De manera que no existiendo duda acerca de que en la especie se daba precisamente la hipótesis prevista en la norma, el actuar de la Contraloría en orden a cumplir con su deber de abstención dejando sin efecto el dictamen N° 21.057, de 2010, se ajustó a derecho. B) EL DICTAMEN N° 56.018, de 2010, NO ES ARBITRARIO. Atendido que un acto arbitrario es aquel contrario a la justicia, a la razón o las leyes, es decir, producto de la sola voluntad o capricho del que lo comete, tampoco dicho pronunciamiento puede constituirse en tal, por cuanto la potestad ejercida por esta Contraloría General al dejar sin efecto el dictamen aludido sólo tuvo por objeto ajustar su actuar a la normativa legal aplicable, atendidos los nuevos antecedentes de que se dispuso. En efecto, es dable recalcar que esta Contraloría General, al emitir el pronunciamiento impugnado, se ciñó a las normas de su propia ley orgánica, teniendo en consideración, principalmente, la disposición que le ordena abstenerse de intervenir en asuntos que estén sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia. En consecuencia, ese litmo. Tribunal debe desestimar la acción cautelar que se pretende en la especie, por cuanto el pronunciamiento impugnado no ha constituido una actuación arbitraria. C).- SOBRE LAS ALEGACIONES EN TORNO A LA INVALIDACIÓN QUE HABRÍA SIDO DISPUESTA POR EL DICTAMEN IMPUGNADO. El recurrente plantea que el dictamen N° 56.018, de 2010, al dejar sin efecto el dictamen N° 21.057, del mismo año, estaría invalidándolo, por lo que debería haberse aplicado el artículo 53 de la citada ley N° 19.880, en cuanto a que para proceder a la invalidación de un acto administrativo es necesaria la audiencia previa del interesado. Cabe señalar que dicha aseveración incurre en un error al considerar que dicho dictamen es un acto de invalidación que cae bajo la regulación de dicho artículo 53. En efecto, los dictámenes de la Contraloría General de la República más bien se constituyen en interpretaciones de las normas que rigen a la Administración y que les son obligatorias a todos sus órganos. En este sentido, es útil recalcar que los dictámenes son actos jurídicos que cumplen una función interpretativa de la ley y, en cuanto fijan el sentido y alcance de las disposiciones examinadas en cada caso concreto, pasan a conformar un todo obligatorio, rigiendo, por regla general, desde la fecha de vigencia de la ley interpretada. Lo recién expuesto, ha sido desarrollado latamente por la doctrina, debiendo mencionarse, entre otros, a los tratadistas señores Eduardo Soto Kloss -Revista Chilena de Derecho, Vol. 26 N° 2, pp. 399-403 (1999), Sección Estudios-; Iván Aróstica Maldonado -"Notas sobre los dictámenes de la Contraloría General de la República", XX Jornadas de Derecho Público; Valparaíso, 1989, T.2; p. 456-; Rodrigo Céspedes Proto -Revista Chilena de Derecho Vol. 28 N° 1, pp.149-159 (2001) Sección Jurisprudencia-; Mario Verdugo Marinkovic "Efectos Vinculantes de los Precedentes del Tribunal Constitucional en la Actividad de la Contraloría General de la República", Estudios Constitucionales, Universidad de Talca, Año 4, N° 1, pp.223-231. Al respecto, la jurisprudencia judicial ha señalado, recogiendo la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, que "jurídicamente un dictamen consiste en la opinión y juicio que se emite o forma sobre la correcta aplicación e interpretación de un cuerpo normativo y siendo la Contraloría General el organismo a quien la Constitución y la ley han encomendado la misión de emitir tales pronunciamientos, la obligatoriedad de los referidos dictámenes emana en último término de la propia ley interpretada, pues el organismo contralor nada agrega a dichas leyes, sino que solamente se limita a evacuar un juicio declarativo al respecto" (Sentencia del recurso de protección rol N° 79-87, de fecha 20 de abril de 1987, interpuesto ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso y ratificado por la Corte Suprema). En el mismo sentido, la lltma. Corte de Apelaciones de Santiago, en sede de protección, y en fallo confirmado por la Corte Suprema, señaló, respecto de la Contraloría General de la República, que "el legislador le concedió funciones interpretativas de normas de carácter administrativo" (sentencia de 10 de noviembre de 2005, causa rol N° 6032-2005). En efecto, la facultad dictaminadora -como se ha visto- emana de la propia Ley N° 10.336, cuyo artículo 6° entrega al Contralor la facultad exclusiva de informar "sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo, y con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen". Asimismo, el inciso final de la señalada norma establece que "sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría General de la República serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa". De esta forma queda claro que los dictámenes de la Contraloría General no constituyen instrumentos que vengan a establecer derechos y obligaciones de aquellos a quienes van dirigidos, sino que únicamente tienen una función interpretativa que pretende clarificar lo ya establecido en la ley, delineando sus contornos de aplicación. Esta función interpretativa se ve complementada y reforzada por el efecto obligatorio y general que la ley ha dado a aquellos. Precisamente la misma jurisprudencia de este Ente Fiscalizador ha señalado que los dictámenes no son actos generadores de derechos, sino actos meramente declarativos, que deben entenderse incorporados a la correcta interpretación de la norma ya desde el momento de su entrada en vigencia, y cuya conexión con la situación específica que en algunos casos les da origen es, precisamente, que pone en acción esta facultad interpretativa que tiene efectos más allá de aquel caso concreto. De esta manera, entonces, cuando esta Contraloría General deja sin efecto un anterior pronunciamiento, no lo invalida -como erradamente sostiene el recurrente-, sino que lo reconsidera en virtud de un nuevo razonamiento jurídico de carácter interpretativo que lo reemplaza o de nuevos antecedentes que hacen variar lo resuelto en su momento, produciendo efectos desde su emisión hacia el futuro, razón por la cual al dejar sin efecto las conclusiones del dictamen N° 21.057, de 2010, esta Entidad no ha tenido que sujetarse al procedimiento contemplado en el artículo 53 de la ley N° 19.880. En este aspecto, es dable tener en consideración lo expresado por esta Entidad Fiscalizadora en su dictamen N° 35.397, de 2007, en cuanto expresa que el ejercicio de la potestad dictaminadora permite la elaboración de una doctrina administrativa conformada por un sistema de precedentes obligatorios y favorece la unidad del sistema normativo mediante su interpretación uniforme y consistente, donde cada decisión contribuye a orientar otras múltiples decisiones posibles, haciendo que la regulación aplicable a los entes públicos sea más coherente, íntegra y estable. De la misma forma, y precisamente en aras de la seguridad jurídica, se ha señalado que esta interpretación realizada por la Contraloría, en los casos en que rectifique una interpretación anterior, tiene efectos únicamente a futuro, sin perjuicio de afectar al caso que la motivó, siendo esto un reflejo de que la conexión con la situación concreta a partir de la cual se realiza la interpretación es meramente circunstancial, por los alcances generales de la jurisprudencia que se emite. De esta manera, aparece de manifiesto que a los dictámenes que emite esta institución no les son aplicables los requisitos establecidos en el inciso primero del artículo 53 de la ley N° 19.880, en la medida que esas exigencias no son compatibles con el carácter general de la interpretación jurídica consignada en tales pronunciamientos ni con la aplicación extensiva de sus conclusiones. La conclusión antedicha se ha visto reafirmada por la reciente jurisprudencia judicial al señalar "en el presente caso es claro que al suscribir la recurrida el dictamen N° 46.251 del año 2007 sólo interpretó determinadas normas administrativas, y que el alcance de este dictamen es de carácter general, esto es trascendió la situación específica del actor. Por lo mismo, cuando emite el segundo dictamen, no está en la situación del artículo 53 de la Ley 19.880 que obliga a conceder audiencia al interesado para invalidar algún acto". (Sentencia en apelación de recurso de protección, Corte Suprema, rol N° 4533-09, de fecha 13 de octubre del año 2009). Sin perjuicio de lo anterior, cumple advertir que la falta procedimental que alega el recurrente en la emisión del dictamen N° 56.018, de 2010, por no habérsele dado traslado previamente no es tal, puesto que, en la especie, la emisión del dictamen recurrido se enmarcó en el ejercicio de oficio de la facultad de este Organismo de Control, en orden a dejar sin efecto un pronunciamiento que había sido emitido por un error de hecho, en circunstancias que nuevos antecedentes arrojaban que procedía abstenerse de intervenir. No afecta dicha oficialidad la circunstancia de que se tomara conocimiento de la existencia de un juicio sobre la misma materia a través de la Dirección General de Aeronáutica Civil, puesto que esta no fue la única ni la primera vía por la que esta Contraloría General se impuso del tema, atendido el oficio remitido por el Consejo de Defensa del Estado a que ya se hiciera alusión. A mayor abundamiento, cabe precisar que la invalidación regulada por el artículo 53 de la ley N° 19.880 es aquella que debe ser dispuesta por la autoridad de la Administración activa que dictó el acto que se deja sin efecto, situación que no se presenta en la especie, pues nos encontramos ante un dictamen emanado de esta Entidad Fiscalizadora que dejó sin efecto uno anterior fundado en el expreso mandato legal que impide a esta Contraloría General pronunciarse sobre materias sometidas al conocimiento de los Tribunales de Justicia. Por lo tanto, debe desestimarse el planteamiento del actor de autos, en cuanto sostiene que la emisión del dictamen N° 56.018, de 2010, no se ajustó a lo dispuesto en el artículo 53 de la citada ley N° 19.880. D).- GARANTÍAS CONSTITUCIONALES SUPUESTAMENTE VULNERADAS. El recurrente afirma que el dictamen N° 56.018, de 2010 afectó su derecho de propiedad asegurado en el artículo 19, N° 24, de la Constitución Política de la República, Al respecto, cumple con manifestar que el artículo 19, N° 24, de la Constitución Política reconoce a todas las personas "el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales. El recurrente afirma que lo resuelto por el dictamen N° 21.057, de 2010, en cuanto concluyó que la resolución de la Dirección Nacional de Aeronáutica Civil que declaró vacante su cargo era contraria a derecho, habría ingresado a su patrimonio, quedando de esta manera amparado por su derecho de propiedad asegurado en el aludido artículo 19, N° 24. Aún más, señala que este derecho de dominio "recae sobre el bien incorporal constituido por su derecho personal que lo habilita para exigir el cumplimiento de la obligación", la que estaría a su vez identificada con "el derecho a mantener su cargo público". Es así como el recurrente supone que el dictamen N° 21.057, de 2010, ha tenido la virtud de constituir derechos a su favor, lo cual no se ajusta a las características de este tipo de actos emitidos en ejercicio de la potestad dictaminadora, por cuanto los dictámenes que emite esta Contraloría General contienen un juicio declarativo sobre la correcta aplicación de un cuerpo normativo, siendo la ley la fuente directa de los derechos subjetivos. Lo anterior, guarda plena armonía con lo dispuesto, en la parte pertinente, en el inciso segundo del artículo 19, N° 24, de la Constitución Política, en cuanto "Sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella". De esta manera, no resulta admisible sostener que en virtud de un dictamen se ha adquirido la propiedad sobre un determinado cargo público como indica el recurrente. Es así como en sede de protección (sentencia Rol N° 294-05, pronunciada el 25 de julio de 2005 por la lltma. Corte de Apelaciones de Valdivia y ratificado por la Excma. Corte Suprema) se ha indicado claramente que -como ha sido resuelto reiteradamente por la jurisprudencia-, el derecho de propiedad sobre los cargos públicos "no está protegido por la garantía constitucional del artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental", sino que "el derecho constitucional relacionado con las funciones y empleos públicos, está contemplado en el N° 17 del artículo 19 de la Carta Fundamental y está referido a la admisión a ellos sin otros requisitos que los que impongan la constitución y las leyes". En el mismo sentido, el dictamen que se impugna no estableció ni extinguió ningún tipo de derechos, pues se limitó a dejar sin efecto un pronunciamiento dictado mientras la misma materia estaba sometida al conocimiento de los Tribunales de Justicia, como era el caso del asunto resuelto por el Juzgado de Letras de Coyhaique en la causa ya mencionada. Dicho Tribunal estableció precisamente la legalidad de la desvinculación como funcionario público del recurrente basada en la declaración de vacancia por salud incompatible, por lo que el acto de juicio que debería atacarse, si es que se reconociera la existencia del derecho de propiedad sobre un determinado cargo público, es aquella sentencia, recurriéndose a los remedios procesales que sean procedentes. De la misma forma, pretender establecer una especie de obligación jurídica originada en el derecho de propiedad que surgiría a partir de los dictámenes de la Contraloría General para con quienes se ven de alguna manera afectados por ellos, significaría desconocer la naturaleza propia de la función dictaminadora de este Organismo y, en último término, el mandato constitucional de resguardo de la legalidad. Lo anterior en virtud de que, como ya se señaló, esta función consiste en una tarea interpretativa que admite cambios en los criterios adoptados, si bien siempre adecuadamente fundamentados, de manera de resguardar el ordenamiento jurídico administrativo y mantener una coherencia acorde al alcance general de los dictámenes. Por lo tanto, en consideración a los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho anteriormente expuestos, y teniendo además en cuenta las atribuciones que constitucional y legalmente competen a este Organismo de Control, procede que ese lltmo. Tribunal desestime, en todas sus partes, el recurso de protección deducido en estos autos por don Exequiel Pinto Catalán, en contra del Contralor General de la República. IV.- ANTECEDENTES. Para mayor claridad de V.S. Ilustrísima, se acompañan al presente informe las copias fotostáticas de los siguientes documentos: 1.- Resolución N° 542, de 4 de noviembre de 2009, de la Dirección General de Aeronáutica Civil. 2.- Presentación del señor Pinto Catalán ante la Contraloría Regional de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, N° 2.017, de 28 de diciembre de 2009, remitida a esta Sede Central por oficio N° 4.014, de 29 de diciembre de 2009. 3.- Oficio N° 347, de la Procuraduría Fiscal de Coyhaique del Consejo de Defensa del Estado, de fecha 14 de mayo de 2010. 4.- Referencia N° 190.498, de 2010, presentada por la Dirección General de Aeronáutica Civil. 5.- Dictámenes N°s. 21.057 y 56.018, ambos de 2010. 6.- Sentencia de la causa RIT T­1-2009 del Juzgado de Letras de Coyhaique, de fecha 24 de abril de 2010, y de la Corte de Apelaciones de dicha ciudad, recaída en el recurso de nulidad Rol N° 09-2010, de fecha 27 de mayo del mismo año. Sonia Doren Lois Contralor General de la República Subrogante