Dictamen N° 78001/2010

N° 78.001 Fecha: 24-XII-2010 En cumplimiento del Plan Anual de Fiscalización, y de acuerdo con las facultades establecidas en la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, este Organismo Fiscalizador desarrolló una auditoría de gastos en personal en la Municipalidad de Las Condes, la que concluyó con el Informe Final N° 144, de 2009, en el que, en sus puntos 4.5 y 4.6, se detallan las observaciones al límite de gasto en personal a contrata y en contratación a honorarios, respectivamente, efectuadas en el correspondiente preinforme, materia cuya resolución quedó pendiente, atendida la solicitud de reconsideración realizada por el municipio en relación con la jurisprudencia existente sobre el particular, y que a continuación se analiza. Al respecto, cumple recordar, que en el punto 4.5 del respectivo Preinforme de Observaciones -remitido a la entidad edilicia por oficio N° 54.578, de 2008-, se constató que el gasto en personal a contrata, al 30 de abril de 2008, se ajustaba al límite establecido en el inciso cuarto del artículo 2° de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, esto es, el 20% del gasto de remuneraciones de la planta municipal, no obstante lo cual el presupuesto inicial y aquél vigente a la data indicada excedían el referido límite, el que -de acuerdo con lo sostenido por la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, contenida en el dictamen N° 30.013, de 1994-, es aplicable tanto en la formulación y aprobación del presupuesto, como en su ejecución y modificación. Por su parte, en el punto 4.6 del mismo documento se constató que si bien el gasto en honorarios a la fecha citada se ajustaba al 10% del gasto contemplado en el presupuesto municipal por remuneraciones del personal de planta -dando cumplimiento al inciso primero del artículo 13 de la ley N° 19.280-, se pudo determinar que el presupuesto inicial y el vigente al 30 de abril de 2008 habían excedido dicho límite. Continúa el mencionado preinforme precisando, que para determinar el límite de gastos en remuneraciones del personal a contrata y a honorarios se consideró el presupuesto asignado anualmente a la planta municipal, sin incluir los cargos vacantes en ella, por aplicación de los dictámenes N°s 1.882, de 1999, y 42.664, de 2001, ambos de este Órgano de Control. El municipio, mediante oficio N° 1/1.793, de 2008, dio respuesta al referido preinforme de observaciones, argumentando, en primer término, respecto al hecho que para el cálculo de los límites porcentuales antes referidos se haya tomado en consideración únicamente el presupuesto asignado anualmente a la planta municipal, sin incluir los cargos vacantes en ella, que dicha afirmación es discordante con la interpretación que ha realizado este Ente Contralor en los dictámenes que indica, de los cuales se desprende que los límites legales aludidos deben calcularse sobre el gasto de remuneraciones de la planta municipal, considerando tanto las plazas provistas como las vacantes. Sobre el particular, es dable recordar que el artículo 2°, inciso cuarto, de la ley N° 18.883 dispone, en lo pertinente, que los cargos a contrata, en su conjunto, no podrán representar un gasto superior al 20% del gasto de remuneraciones de la planta municipal, en tanto que el artículo 13, inciso primero, de la ley N° 19.280 previene que las sumas que cada municipalidad destine anualmente al pago de honorarios, no podrá exceder del 10% del gasto contemplado en el presupuesto municipal por concepto de remuneraciones de su personal de planta. En efecto, tal como lo sostiene la entidad edilicia, los dictámenes N°s 1.882, de 1999, 42.664, de 2001, 20.615 y 29.695, ambos de 2005, de este Organismo de Fiscalización, han precisado que el 20% destinado para gasto de remuneraciones del personal a contrata y el 10% destinado a la contratación a honorarios, límites máximos establecidos para tales efectos por las disposiciones legales mencionadas, deben calcularse sobre el presupuesto asignado a la planta municipal para cada año, por concepto de remuneraciones, con prescindencia de que en ella existan o no cargos vacantes, toda vez que la normativa en comento no efectúa distinción alguna al respecto. En consecuencia, cabe indicar que la base de cálculo considerada en el preinforme de que se trata, para establecer el límite de gasto en comento, no se determinó conforme al criterio jurisprudencial existente sobre el particular, motivo por el cual debe reconsiderarse el informe final de que se trata, en lo pertinente. Por otra parte, la Municipalidad de Las Condes solicita la reconsideración de la jurisprudencia administrativa de este Órgano de Control que se refiere al concepto de remuneración para fines de determinar el límite legal establecido para los cargos a contrata, contenida en los dictámenes N°s 30.013, de 1994, 43.199, de 1999, y 19.364, de 2007. Expone el municipio que el artículo 2° de la ley N° 18.883, al referirse al "gasto de remuneraciones del personal de la planta municipal" está realizando una mención de carácter genérico que incluiría todas las asignaciones que perciban dichos funcionarios, sean éstas permanentes o variables, suma a la que debe contraponerse, para efectos de calcular el límite del 20%, el gasto en que se incurra por "cargos a contrata" -de acuerdo al tenor literal de la norma-, término que debe entenderse, a su juicio, "in abstracto", es decir, valorizando el número de plazas conforme a los grados asignados a los funcionarios contratados, sin considerar las remuneraciones variables, en atención a que una cosa es el cargo propiamente tal y otra diferente es el gasto en que se incurra por la contratación, en dicha calidad, de los funcionarios. Al respecto cumple señalar, que la jurisprudencia administrativa de este Organismo Contralor ya se pronunció sobre la materia en análisis, específicamente en su dictamen N° 30.013, de 1994, el que puntualizó que la historia fidedigna del inciso cuarto del artículo 2° de la ley N° 18.883 -agregado por el artículo 10, letra b), de la ley N° 19.280-, aclara que la restricción contenida en la norma es eminentemente financiera y presupuestaria. Ello, debido a que la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados sustituyó expresamente la disposición que, según una indicación del Presidente de la República, establecía que el número de funcionarios a contrata no podía exceder de una cantidad equivalente al 20% del total de los cargos de la planta, por la actual, que contempla una relación entre el gasto que origina la contrata y aquél a que dan lugar las remuneraciones de la planta municipal. Sostiene dicho pronunciamiento que los gastos en remuneraciones del personal de planta deben comprender todas aquellas contraprestaciones en dinero que el funcionario tenga derecho a percibir en razón de su empleo o función, de acuerdo con lo establecido en el actual artículo 5°, letra d), de la ley N° 18.883 y el artículo 97 del mismo cuerpo estatutario, que presupuestariamente se consignen en el Subtítulo 21 del clasificador de gastos. Agrega, en lo que respecta a los gastos que originan los empleos a contrata, que se debe considerar no sólo aquéllos que deriven del pago de remuneraciones, sino que todos los que emanan de tales nombramientos, y que se consignen en el Subtítulo 21 del referido clasificador. Cabe hacer presente que el pronunciamiento citado, si bien fue emitido a la luz del clasificador presupuestario, existente a la época de su dictación, contenido en el decreto N° 1.256, de 1990, del Ministerio de Hacienda, sustituido en la actualidad por el decreto N° 854, de 2004, de la misma Secretaría de Estado, su vigencia no se ve alterada, atendido que los Subtítulos 21 de ambas normas se refieren a "Gastos en Personal", y comprenden, en lo que interesa, todos los gastos que, por concepto de remuneraciones o aportes, consultan los organismos del sector público para el pago del personal en actividad. En relación a la contradicción que estima existente el municipio entre las interpretaciones que ha emitido esta Contraloría General respecto del concepto de remuneraciones contenido en el oficio N° 30.013, de 1994, y aquél contenido en los dictámenes N°s 43.199, de 1999, y 19.364, de 2007 -que incidiría en la interpretación de la normativa en análisis-, cumple señalar que ello no resulta efectivo. Lo anterior, toda vez que el primero de ellos se refiere al concepto de gasto en remuneraciones del personal de planta, en tanto que los últimos aluden al concepto de remuneración con el objeto de determinar los bonos y aguinaldos que allí se especifican, distinguiendo entre sus componentes permanentes y aquellos eventuales que no se deben considerar en la base de cálculo de los mismos, de lo cual es dable entender que se refieren a materias diversas del caso en estudio En efecto, el dictamen N° 43.199, de 1999, precisa qué estipendios deben considerarse a fin de calcular el pago de ciertos beneficios, establecidos en la ley N° 19.595, los que fueron otorgados a aquellos trabajadores cuyas remuneraciones brutas de carácter permanente fueran iguales o inferiores a la suma que indica y el N° 19.364, de 2007, se pronuncia sobre un bono especial establecido en el artículo 28 de la ley N° 20.143, concedido a ciertos servidores, en función de la remuneración líquida que les corresponda percibir en el mes de noviembre de 2006, por lo que resultan inaplicables en la especie. En consecuencia, cabe desestimar la solicitud de reconsideración de la jurisprudencia planteada por el municipio, debiendo reiterar que para efectos de calcular la limitación del 20% establecida en el referido artículo 2° de la ley N° 18.883 para los cargos a contrata, se deben considerar todos aquellos gastos que derivan del nombramiento de un funcionario en esa calidad, por lo que procede desestimar el requerimiento del municipio en este sentido. Finalmente, esta Contraloría General cumple con manifestar que el preinforme que dio origen al Informe Final N° 144, de 2009 -sobre auditoría de gastos en personal efectuada en la Municipalidad de Las Condes-, en lo relativo al límite de gasto de remuneraciones del personal a contrata y el destinado a la contratación a honorarios, no se ajustó al criterio jurisprudencial vigente, por lo que se reconsidera en los términos indicados en el presente oficio. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República