Dictamen N° 879/2019

N° 879 Fecha: 11-I-2019 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Ministerio de Hacienda como administrador de los fondos soberanos del Fisco, consultando si conforme al artículo 6° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, se requiere de autorización legal para que el Estado de Chile adhiera a los principios de inversión responsable -UNPRI- patrocinados por la Organización de las Naciones Unidas -ONU-. Aduce que dicha adhesión debiera efectuarse mediante la incorporación de Chile como signatario a la PRI Association -PRI-, empresa privada de responsabilidad limitada constituida en la ciudad de Londres, Inglaterra. Agrega que tal adhesión no correspondería a una participación o representación del Estado de Chile en calidad de miembro de la PRI y que solo le significaría adquirir la calidad de signatario de dicha entidad para sumarse a los principios que aquella promueve, lo cual tendría un impacto beneficioso a largo plazo en el desempeño de las carteras de inversión referidas y aportaría al desarrollo de un mercado financiero más sustentable alineándose con las mejores prácticas internacionales en la materia. Requerido su informe, el Ministerio de Relaciones Exteriores expresa que la PRI Association es una entidad privada cuya labor es integrar los factores ambientales, sociales y de gobernanza en las decisiones de inversión y propiedad de sus signatarios, la cual desde su creación ha estado apoyada por la ONU. Agrega que al no revestir el carácter de una organización internacional intergubernamental, el Estado de Chile al adquirir la calidad de signatario, no estaría asumiendo obligaciones en dicho ámbito y que el deber principal para este, además del pago de la cuota anual de membresía -fee-, sería entregar los informes de inversión responsable requeridos por la aludida entidad -reporte público anual-. Finalmente indica que la decisión de ser miembro de la PRI y adherirse a los principios promovidos por esa instancia corresponde al Ministerio de Hacienda -el Ministerio-. Pues bien, de los antecedentes tenidos a la vista -recabados del sitio www.unpri.org- aparece que los UNPRI surgieron como resultado de la invitación que el entonces Secretario General de la ONU, efectuó en 2005 a un grupo de los mayores inversionistas institucionales del mundo, siendo lanzados en abril de 2006 en la bolsa de valores de Nueva York. Asimismo, consta que el objeto de esta iniciativa ONU-privados es entregar recomendaciones a los inversionistas para incorporar cuestiones ambientales (cambio climático), sociales (derechos humanos) y de gobierno corporativo (responsabilidad social de la empresa) en la práctica financiera de toda clase de activos y carteras de inversión. Luego, aparece que para la administración de tales principios se creó una red internacional de signatarios promovidos por la citada PRI Association -entidad de carácter privada y sin fines de lucro-, a la cual los administradores de fondos e inversionistas se pueden adscribir mediante un acto voluntario y contra el pago de una membresía anual. Conforme además a lo informado por el recurrente, actualmente existen cerca de 1.500 signatarios alrededor del mundo, entre los cuales se cuenta a importantes administradores de fondos, tales como, los fondos de pensiones de Japón, Suecia y Holanda y los fondos soberanos de Noruega y Nueva Zelandia. Precisado lo anterior, en relación a la consulta formulada por el ocurrente conviene recordar lo preceptuado en el artículo 19, N° 21, de la Constitución Política, cuyo inciso segundo dispone, en lo que interesa, que el Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado los autoriza, caso en el cual dichas actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca una ley del mismo tipo. En armonía con ello, el inciso primero del artículo 6° de la aludida ley N° 18.575, previene que “El Estado podrá participar y tener representación en entidades que no formen parte de su Administración sólo en virtud de una ley que lo autorice, la que deberá ser de quórum calificado si esas entidades desarrollan actividades empresariales”. Como es posible observar, la integración o participación de los órganos de la Administración en entidades ajenas a la estructura estatal debe estar facultada expresamente por la ley, la que debe ajustarse a las exigencias de las normas antes referidas. En estas condiciones, se debe examinar si en el asunto concreto que el recurrente plantea, a saber, adscribir en calidad de signatario a la PRI -a fin de adherir a los UNPRI- significa alguna injerencia en la propiedad o en los órganos de dirección o de gestión, o en la administración, ejecución o control de dicha entidad extranjera y, en cuyo, caso requiere de una ley que lo habilite. Ahora bien, de acuerdo a lo informado por el recurrente y el Ministerio de Relaciones Exteriores, PRI Association es una entidad sin fines de lucro de carácter privado que asume la forma de una empresa de responsabilidad limitada, que está conformada tanto por miembros de la compañía como por signatarios. Además, de conformidad al documento “Articles of Association of PRI Association” que ha hecho presente el Ministerio, los signatarios no forman parte del registro de miembros y no tienen representación en dicha entidad. En consecuencia, atendido que de acuerdo con lo expuesto la adhesión del Estado de Chile a los principios UNPRI no significará integrar o participar en la propiedad o gestión de la empresa PRI Association, no se advierte inconveniente en ello, sin que se requiera de una ley habilitante para tal efecto. Establecido lo anterior, resulta conveniente despejar si el Ministerio de Hacienda, como administrador de los fondos soberanos del Fisco, tiene facultades para adherir a los principios de inversión responsable en estudio, adscribiendo como signatario de la PRI. De este modo, de acuerdo con el artículo 6°, literal a), del decreto con fuerza ley N° 7.912, de 1927, del entonces Ministerio del Interior -que organiza las Secretarías del Estado-, corresponde al Ministerio de Hacienda, la dirección de la política financiera del Estado. Por otra parte, el artículo 5° de la ley N° 20.128, sobre Responsabilidad Fiscal, creó el “Fondo de Reserva de Pensiones” cuyo destino es “complementar el financiamiento de obligaciones fiscales derivadas de la pensión básica solidaria de vejez, la pensión básica solidaria de invalidez, el aporte previsional solidario de vejez y el aporte previsional solidario de invalidez”. Asimismo, de conformidad a los artículos 1° y 4° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2006, del citado Ministerio, en relación al artículo 10° de la señalada ley N° 20.128, se creó el “Fondo de Estabilización Económica y Social” cuya finalidad es principalmente, financiar el déficit fiscal y la amortización de la deuda pública. Pues bien, de acuerdo al artículo 12 de la citada ley N° 20.128, en relación con el 5° del aludido decreto con fuerza de ley N° 1, de 2006, corresponde al Ministerio definir la inversión de los recursos de los fondos soberanos en términos amplios conforme a las facultades y normas que regulan la inversión de recursos, contenidas en el artículo 3° del decreto ley N° 1.056, de 1975, y sus modificaciones posteriores, y a lo señalado en los artículos 9° y 10 de la indicada ley. Pudiendo además efectuar dicha inversión “mediante la contratación de servicios de administración de cartera, con personas jurídicas nacionales o extranjeras, tanto en el país como en el extranjero, en los instrumentos, operaciones y contratos que establezca el Ministro de Hacienda mediante instrucciones”. De lo anterior se deduce que, el Ministerio de Hacienda posee facultades para administrar los fondos soberanos y definir dentro del marco indicado, la clase de instrumentos de inversión emitidos en Chile o en el exterior, considerando los estándares nacionales e internacionales que predominen en la materia. En consecuencia, de conformidad con lo expuesto, la autoridad respectiva como administrador de los fondos soberanos, podrá adherir a los UNPRI asumiendo como únicas obligaciones la entrega del reporte público y el desembolso del pago de la cuota de membresía, debiendo ésta imputarse al subtítulo e ítem que corresponda del presupuesto de dicho servicio. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República