Dictamen N° 88609/2014

N° 88.609 Fecha : 13-XI-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Director del Trabajo, para solicitar un pronunciamiento relativo a la naturaleza de la relación que vincula a Gendarmería de Chile con los jornales penitenciarios que realizan labores de mantención, aseo y alimentación en los centros de reclusión. Ello en el marco de la solicitud que en tal sentido le efectuara esta última entidad atendidas las multas administrativas que algunas Inspecciones del Trabajo de la Región del Maule cursaron a varios recintos penitenciarios de esa zona, por incumplimiento de obligaciones previsionales respecto de los internos que trabajan en las referidas ocupaciones. Requerido al efecto, el Ministerio de Justicia, junto con remitir antecedentes relativos a las multas que originan la consulta, expresa, en síntesis, que los “jornales penitenciarios” cumplen tales labores al tenor de lo establecido en los artículos 32 y 89 del Código Penal, de manera que dichas actividades son una modalidad de trabajo penitenciario, el que en la época de los desempeños que generan las multas de que se trata, se regía por los textos normativos que señala, los que contemplaban un sistema voluntario para los efectos de enterar cotizaciones previsionales. En cuanto al vínculo que une a los jornales penitenciarios con el Estado, sostiene que está determinado por la especial relación que surge con el ingreso de dichos individuos a estas modalidades de trabajo y que su origen se encuentra tanto en disposiciones legales como reglamentarias, de modo que la subordinación y dependencia que en ella se verifica no puede entenderse en los mismos términos que aquella a que se refiere el Código del Trabajo. Por su parte, Gendarmería de Chile indica que desde la década del sesenta la reglamentación penitenciaria contempla un mecanismo especial que permite a la administración de esos recintos, disponer de los servicios de los reclusos condenados, empleándolos en labores de mantención, aseo y alimentación, otorgando por ello un estipendio monetario, periódico, inferior y diverso al ingreso mínimo, como compensación del trabajo que obligatoriamente deben realizar los reos en cumplimiento del mandato del anotado artículo 32 del Código Penal. Añade que se denominan “jornales penitenciarios” a quienes prestan tales servicios. Agrega que, en su opinión, esta relación laboral encuentra su fundamento en el imperativo contenido en las normas del Código Penal y no en la voluntad de las partes, de modo que no podría aplicarse en este caso la presunción a que se refiere el artículo 8° del Código del Trabajo. Establecido lo anterior, es necesario formular algunas consideraciones relativas a los hechos que motivan la consulta de la Dirección del Trabajo, para lo cual cabe señalar que en el primer semestre de 2011, esa entidad efectuó una fiscalización de los pagos de cotizaciones por parte de distintos empleadores de la Región del Maule, entre ellos, Gendarmería de Chile, detectando casos en que se adeudaban cotizaciones de algunos reclusos que realizaban funciones de aseo, mantención y alimentación. Pues bien, según señala Gendarmería de Chile, atendidos los daños provocados por el terremoto de febrero de 2010, varios centros penitenciarios de esa zona debieron cerrarse, trasladando a los internos que cumplían penas en ellos, de modo que los jornales penitenciarios que se desempeñaban en esos establecimientos dejaron de efectuar las labores mencionadas en el párrafo anterior, por lo que cesaron los ingresos a que la ley da derecho por ellas y, por ende, los pagos de cotizaciones que voluntariamente solicitaron enterar. Ante esas circunstancias, algunas Inspecciones Comunales del Trabajo de la anotada región atendieron los argumentos expuestos por Gendarmería de Chile, sin embargo otras persistieron en las multas cursadas, por lo que se efectuaron reclamaciones judiciales. Es así como la Corte de Apelaciones de Talca acogió el recurso presentado por la aludida entidad y ordenó dejar sin efecto la sanción aplicada; sin embargo otras instancias, como el 2° Juzgado de Letras del Trabajo de Linares, rechazaron tales recursos. Señalado ello, corresponde precisar que si bien la ley N° 10.336, orgánica de esta Institución Contralora, en su artículo 6°, inciso tercero, impide a este Ente de Control intervenir en los asuntos que, como el de la especie, han sido sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia, la misma disposición le encomienda informar sobre los asuntos que se relacionen “con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen.”. Lo anterior guarda armonía con el mandato establecido en el artículo 98 de la Carta Fundamental, que le encomienda pronunciarse acerca de la sujeción al principio de juridicidad de las decisiones administrativas de las entidades sometidas a su fiscalización, entre las que se cuentan Gendarmería de Chile y la Dirección del Trabajo. Formuladas estas consideraciones, es pertinente consignar que el decreto ley N° 2.859, de 1979, del Ministerio de Justicia, que fija la ley orgánica de Gendarmería de Chile, dispone en su artículo 1° que la administración penitenciaria tiene por finalidad atender, vigilar y contribuir a la reinserción social de las personas privadas de libertad. Por su parte, el artículo 32 del Código Penal establece que la pena de presidio sujeta al condenado a los trabajos previstos en los reglamentos del respectivo recinto penal, mientras que las penas de reclusión y prisión no le imponen trabajo alguno. Luego, el inciso segundo de su artículo 80 preceptúa que en lo referido a la ejecución de las penas y su cumplimiento, se observará, además de lo que dispone la ley, lo que determinen los reglamentos especiales para el gobierno de los establecimientos en que deben cumplirse aquellas, entre otros aspectos, en lo referido a trabajos dentro de esos centros. A su vez, el artículo 89 del mismo código indica que los condenados a reclusión y prisión son libres para ocuparse, en beneficio propio, en trabajos de su elección, siempre que sean compatibles con la disciplina reglamentaria del establecimiento penal, pero si afectándoles las responsabilidades de las reglas 1a y 3a del artículo anterior -obligación de indemnizar al establecimiento carcelario por los gastos que ocasionen y hacer efectiva la responsabilidad civil proveniente del delito-, carecieren de los medios necesarios para llenar los compromisos que ellas les imponen o no tuvieren oficio o modo de vivir conocido y honesto, estarán sujetos forzosamente a los trabajos del establecimiento hasta hacer efectivas con su producto aquellas cargas y procurarse la subsistencia. En este contexto, es útil precisar que a la época en que se originaron los hechos que motivan la consulta de que se trata, los textos normativos que regulaban la materia se encontraban contenidos en el decreto N° 1.967, de 1964, que reglamentaba el pago de jornales de reclusos de los establecimientos penitenciarios; en el decreto N° 36, de 2005, reglamento sobre reinserción de condenados mediante la capacitación laboral y el trabajo en establecimientos penales; y en el decreto N° 518, de 1998, todos del Ministerio de Justicia, reglamento de los establecimientos penitenciarios. Los dos primeros fueron derogados al entrar en vigencia el decreto N° 943, de 2010, del mismo origen, que Aprueba Reglamento que Establece un Estatuto Laboral y de Formación para el Trabajo Penitenciario, mientras que en el último de los mencionados cuerpos de normas fueron derogadas las disposiciones relativas a capacitación y trabajo penitenciario. El mencionado decreto N° 518, de 1998, en su artículo 60, expresaba que correspondía a la administración penitenciaria promover el desarrollo de actividades o cursos de capacitación destinados a facilitar la inserción laboral de los internos, mientras que en el inciso primero del artículo 61, señalaba que “Los internos tendrán derecho a desarrollar trabajos individuales o en grupos, que les reporten algún tipo de beneficio económico para contribuir a solventar los gastos de su familia y crear un fondo individual de ahorro para el egreso.”. Además, en su artículo 63 concedía a los internos la posibilidad de desarrollar actividades laborales por cuenta propia o bien, subordinados a terceros que celebraren convenios para ello con la administración penitenciaria, las que se regirían por la legislación laboral común si se verificaban las condiciones contenidas en el artículo 64 de esa preceptiva. Por su parte, el precitado decreto N° 36, de 2005, regulaba el trabajo que se efectuaba en los “Centros de Educación y Trabajo”, de Gendarmería de Chile, indicando que los internos que concurrieran a ellos, debían participar en actividades de formación y laborales. Estas últimas, según el artículo 30, debían ser siempre remuneradas de acuerdo a los criterios que fijara esa institución, agregando su artículo 34, en lo que interesa, que “El Jefe o el Asistente Social de los Centros de Educación y Trabajo deberán informar a los condenados acerca del sistema previsional, seguros, ahorros y otros, a los que puedan acogerse en forma voluntaria.”. A su vez, el singularizado decreto N° 1.967, de 1964, regulaba -según señala su parte considerativa-, la situación de aquellos reos que, no teniendo la opción de desempeñarse en algunos de los puestos a que se refieren los párrafos precedentes, realizaban las funciones que se les encomendaba ejecutar, en los centros donde cumplían condena en actividades asociadas a la alimentación, mantención y aseo. Dicho texto normativo determinó los salarios que obtendrían quienes efectuaban estas labores, los que correspondían a porcentajes del ingreso mínimo mensual. De las disposiciones revisadas aparece que las relaciones laborales que se dan al interior de los recintos penitenciarios entre los reclusos y Gendarmería de Chile obedecen, en primer término, al mandato que la ley impone a esta entidad en los señalados artículos del Código Penal, en cuanto a que las penas de presidio conllevan el deber de prestar los servicios que los respectivos reglamentos carcelarios determinen y a la posibilidad de que los condenados a reclusión y prisión efectúen trabajos cuando concurran las circunstancias que ese texto legal precisa. Además de ello, la ley encomienda a Gendarmería de Chile promover la reinserción social de los internos, lo que debe materializar capacitándolos y proveyéndoles oportunidades laborales dentro de sus especiales circunstancias, las que les impiden un acceso al trabajo en los términos regulados en el Código del Trabajo, comoquiera que dicha normativa contempla disposiciones inaplicables a las personas privadas de libertad, pese a que pudieran verificarse en esta relación condiciones de subordinación y dependencia. En razón de ello, en opinión de esta Contraloría General, la relación que une a los jornales penitenciarios y Gendarmería de Chile en los términos revisados, encuentra su origen en la ley y no en la libre voluntad de las partes. Transcríbase al Ministerio de Justicia y a Gendarmería de Chile. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante