Dictamen N° 9074/2018

N° 9.074 Fecha: 06-IV-2018 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Guillermo González Galdames, gerente general de la Asociación de Empresas de Alimentos de Chile A.G. -Chilealimentos-, solicitando un pronunciamiento sobre la legalidad de la resolución exenta N° 1.053, de 2016, de la Superintendencia del Medio Ambiente -SMA-, que aprobó el instructivo para la cuantificación de las emisiones de fuentes fijas afectas al impuesto del artículo 8° de la ley N° 20.780, y de la resolución exenta N° 1.333, de 2016, del Ministerio del Medio Ambiente -MMA-, que fija el listado de establecimientos cuyas fuentes fijas pueden encontrarse en la situación del mencionado artículo 8°. Lo anterior, toda vez que, en lo sustancial, tales actos habrían sido emitidos con anterioridad a la total tramitación del decreto N° 18, de 2016, de la indicada cartera de Estado, que aprueba el reglamento que fija las obligaciones y procedimientos relativos a la identificación de los contribuyentes afectos, y que establece los procedimientos administrativos necesarios para la aplicación del impuesto que grava las emisiones al aire de los contaminantes que indica, conforme lo dispuesto en el artículo 8° de la ley N° 20.780, de manera tal que dichas resoluciones no podrían haber recogido las directrices que ese texto reglamentario establece. Además, el recurrente cuestiona el citado decreto N° 18, de 2016, ya que, a su juicio, incorporaría un elemento no considerado en la ley N° 20.780 -potencia térmica nominal-, con lo cual se infringiría el principio de reserva legal que rige en materia de impuestos. Requeridos la SMA y el MMA sobre la materia, éstos han emitido sus correspondientes informes señalando, en términos generales y por las razones que indican, que tanto las mencionadas resoluciones exentas como el reglamento en comento se ajustan a derecho. En primer lugar, en relación con la impugnación de la aludida resolución exenta N° 1.333, de 2016, es necesario tener presente que la ley N° 20.780, sobre reforma tributaria que modifica el sistema de tributación de la renta e introduce diversos ajustes en el sistema tributario, en su artículo 8°, inciso primero, estableció un impuesto anual a beneficio fiscal que grava las emisiones al aire libre de los contaminantes que allí se indican, producidas por establecimientos cuyas fuentes fijas conformadas por calderas o turbinas, individualmente o en su conjunto, sumen una potencia térmica mayor o igual a 50 MWt, considerando el límite superior del valor energético del combustible. El inciso segundo de dicho precepto dispone que “el impuesto de este artículo afectará a las personas naturales y jurídicas que, a cualquier título, haciendo uso de las fuentes de emisión de los establecimientos señalados precedentemente, generen emisiones de los compuestos indicados en el inciso anterior”. Como se puede advertir, del total de los establecimientos indicados en el inciso primero, sólo se encuentran afectos al pago del impuesto en comento aquéllos que efectivamente emitan emisiones de contaminantes. Precisado lo anterior, resulta relevante indicar que el inciso décimo primero del precepto en comento dispone que el MMA publicará anualmente un listado de los establecimientos que se encuentran en la situación del inciso primero, y de las comunas que han sido declaradas como saturadas o latentes para efectos de este impuesto. Es decir, la obligación de que se trata se refiere, en lo que interesa, a la elaboración del listado de establecimientos cuyas fuentes fijas -calderas o turbinas-, individualmente o en su conjunto sumen una potencia térmica mayor o igual a 50 MWt, en los términos antes indicados, situación distinta a los contribuyentes que en definitiva se encontrarán afectos al pago del impuesto. A su vez, luego de establecida la exigencia de elaboración del anotado listado, el inciso décimo tercero del señalado artículo 8°, dispone que el MMA dictará un reglamento que fijará las obligaciones y procedimientos relativos a la identificación de los contribuyentes afectos y establecerá los procedimientos administrativos necesarios para la aplicación del impuesto de que se trata. Pues bien, en la especie, la anotada resolución exenta N° 1.333, fue dictada precisamente en cumplimiento del mandato contenido en el citado inciso décimo primero del artículo 8° de la ley N° 20.780, fijando el listado de establecimientos cuyas fuentes fijas, conformadas por calderas o turbinas, pueden encontrarse en la situación que contempla el inciso primero de dicho precepto legal, considerando al efecto esa cartera de Estado a aquellos establecimientos existentes a la data de la dictación de esa resolución, de acuerdo con los antecedentes de que disponía, los que no coinciden necesariamente con aquellos en definitiva afectos al gravamen. Por lo demás, al no haber establecido el legislador una condición para el cumplimiento de la obligación anual de elaborar el listado de que se trata, cabe concluir que ésta resulta exigible desde la entrada en vigencia de la ley N° 20.780, más aún si se atiende a que según el artículo décimocuarto transitorio, el impuesto establecido en el artículo 8° se aplicará a contar del año 2017, considerando las emisiones generadas durante dicho año y deberá ser pagado por primera vez el año 2018. En este contexto, no se advierte irregularidad en el hecho de que la anotada resolución exenta N° 1.333 haya sido emitida con anterioridad a la total tramitación del reglamento del aludido artículo 8°, toda vez que el legislador no le encomendó a éste normar la determinación de los establecimientos que se deben incorporar en el listado antes referido -cuyos supuestos básicos están en la propia ley-, sino que, en lo pertinente, a través de ese instrumento regulatorio se deben fijar las obligaciones y procedimientos relativos a la identificación de los contribuyentes afectos. Por su parte, en lo que respecta a la citada resolución exenta N° 1.053, cabe consignar que el inciso décimo catorce del artículo 8° de la ley N° 20.780 prevé que las características del sistema de monitoreo de las emisiones y los requisitos para su certificación serán aquellos determinados por la SMA para cada norma de emisión para fuentes fijas que sea aplicable, la que otorgará la certificación correspondiente y fiscalizará el cumplimiento de las obligaciones de monitoreo, registro y reporte. Asimismo, su inciso décimo quinto dispone que esa superintendencia deberá impartir instrucciones generales para la presentación, por parte de los contribuyentes, del reporte del monitoreo de emisiones. Luego, de acuerdo a lo señalado precedentemente y según se consigna en los considerandos de la citada resolución exenta, ésta fue dictada en cumplimiento del mandato establecido por el legislador con la finalidad de impartir instrucciones a los destinatarios a que se refiere el resuelvo segundo, esto es, todos aquellos establecimientos cuyas fuentes fijas, conformadas por calderas o turbinas, individualmente o en su conjunto, sumen una potencia térmica mayor o igual a 50 MWt, y produzcan las emisiones de los contaminantes que se indican, para que los respectivos contribuyentes puedan presentar el correspondiente reporte de emisiones a que se encuentran obligados, estableciendo metodologías de cuantificación de las mismas y los requisitos administrativos para su correcta implementación. De este modo, considerando que es la propia ley la que ha dispuesto que la SMA debe dictar las referidas instrucciones, y que del tenor de la norma legal se colige que ese mandato no se encuentra condicionado a la previa identificación de los contribuyentes afectos al pago del impuesto, o determinación de los procedimientos administrativos para la aplicación del mismo, cabe entender que no existe irregularidad en el hecho de que la resolución que se cuestiona haya sido emitida con anterioridad a la total tramitación del aludido reglamento del artículo 8° de la ley N° 20.780. Atendido lo expresado, no se advierte impedimento en que los antecedentes entregados a la SMA en virtud de lo dispuesto en su resolución exenta N° 1.053, de 2016, como tampoco con ocasión de la resolución exenta N° 184, de 2017, del mismo origen -que aprueba el instructivo para el reporte de las emisiones de fuentes fijas afectas al impuesto del artículo 8°-, sean utilizados, respecto de los contribuyentes afectos, para consolidar las emisiones o para la aplicación de la fórmula del impuesto en comento. Finalmente, y en lo que respecta al cuestionamiento que realiza el recurrente en contra del decreto N° 18, de 2016, en orden a que dicho reglamento supuestamente incorporaría un nuevo elemento al referirse a “potencia térmica nominal”, es necesario señalar que esta Contraloría General efectuó, en su oportunidad, el examen de legalidad de dicho acto normativo, ocasión en la que, sobre la base de los antecedentes tenidos a la vista, tomó razón del mismo con fecha 26 de diciembre de 2016, por ajustarse a derecho. Siendo ello así, y dado que los antecedentes tenidos a la vista no agregan nuevos elementos distintos de los considerados al efectuar el control de legalidad de ese reglamento, procede desestimar la solicitud de la especie. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República