Dictamen N° 91676/2016

N° 91.676 Fecha: 21-XII-2016 Doña Mariana Aylwin Oyarzún, en representación de la Corporación Educacional Aprender, entidad sostenedora del Colegio Técnico Profesional Aprender, RBD N° 25.082-1 consulta a esta Contraloría General acerca de la legalidad del acta de fiscalización de recursos N° 151305695 efectuada por la Superintendencia de Educación -Superintendencia- que rechazó parte de los gastos contenidos en la rendición de cuentas correspondientes a la subvención escolar preferencial -SEP- de los años 2013 y 2014. Señala que en la referida acta de fiscalización consta que se rechazaron gastos por un total de $ 9.823.334. De los cuales $ 5.977.704 corresponden a recursos rendidos del año 2013, habiéndose destinado $ 5.797.704 al pago de colaciones y comidas de alumnos que no accedieron al Programa de Alimentación Escolar proporcionado por la Junta Nacional de Escolaridad y Becas -JUNAEB-, y $ 180.000 para solventar la atención neurológica de los estudiantes, en consideración a las razones que indica. En lo que atañe a la anualidad 2014 se rechazaron gastos por un total de $ 3.845.630, que fueron empleados en el pago de colaciones y comidas de los alumnos del mencionado establecimiento educacional, atendido a los mismos fundamentos indicados previamente. Plantea la ocurrente, que los recursos SEP utilizados por la Corporación Educacional Aprender se ajustan al marco normativo que los regula, pues dichos desembolsos dan cumplimiento al Plan de Mejoramiento Educativo -PME- siguiendo el criterio que al respecto establece este Órgano de Control, razón por la cual no corresponde que tales gastos sean rechazados por la Superintendencia, debiendo, por consiguiente, aceptarse su rendición de cuentas. Aduce la peticionaria que la indicada acta de fiscalización vulnera las disposiciones de la ley N° 19.880, de Bases de los Procedimientos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, en cuanto a su obligación de fundamentación, pues ha impedido a la Corporación Educacional Aprender conocer el motivo del rechazo de los gastos comprendidos en la rendición de cuentas presentada para los años 2013 y 2014. Añade que en la rendición de cuentas de los años 2011 y 2012, se contemplaron desembolsos idénticos a los que actualmente se rechazan por la Superintendencia, los que fueron aceptados por esta, y que además el Manual de Cuentas dispuesto por este organismo, para orientación a los sostenedores, no los califica como gastos no imputables a la SEP. Asimismo, la requirente expresa que una vez que le fue notificada el acta de fiscalización se le habría indicado que resultaba improcedente la interposición de recurso alguno en su contra, dado que solo son impugnables los gastos objetados y no los rechazados. Seguidamente, manifiesta que efectuó una presentación ante la Dirección Regional Metropolitana de la Superintendencia de Educación solicitando dejar sin efecto el rechazo de los aludidos gastos, la que fue respondida por dicho organismo, pero confirmando lo ya resuelto. Finalmente, la ocurrente pide que, en forma subsidiaria, el nuevo criterio de fiscalización de la Superintendencia, referente a la legalidad de los gastos en alimentos y atención neurológica no sea aplicado en forma retroactiva, considerando que a los particulares les asiste el derecho a la seguridad jurídica. Requerido su informe, la Directora Regional Metropolitana (S) de la Superintendencia de Educación expresó que dio respuesta a la Corporación Educacional Aprender, ante la solicitud de dejar sin efecto los gastos rechazados en el acta de fiscalización de recursos SEP 2013-2014, fundamentando las razones que dan cuenta de la medida adoptada, habiendo informado a esa entidad la definición del “gasto rechazado re-imputable” como aquel que no se ajusta al uso y destino de la subvención rendida (SEP), pero se puede aplicar en otra subvención, de acuerdo al procedimiento que será comunicado oportunamente a cada sostenedor, y que entregarán las orientaciones respectivas para su ejecución. Por su parte, la Superintendencia de Educación manifestó que en cumplimiento de su objeto se dispone un procedimiento administrativo de revisión de cuentas y de rechazo de gastos, en el caso que corresponda, que no tiene el carácter de sancionatorio, sino únicamente informar la constatación por parte de esa entidad acerca de la correcta imputación de los desembolsos de la subvención entregada al establecimiento educacional, rechazando aquellos que no se ajustan a los fines señalados en la normativa educacional respectiva o cuya documentación de respaldo se encuentra adulterada. Enseguida, precisa que el acta de fiscalización cumple con el deber de fundamentación exigido por la ley, toda vez que indica los gastos que se rechazan y a qué categoría ellos corresponden, cuyo detalle se consigna en hojas de trabajo las que forman parte integrante de ese instrumento. Añade, que el acta de fiscalización de que se trata no explicita los recursos que proceden en su contra, por lo que la Superintendencia dictará el acto administrativo que se ajuste a lo dispuesto en el artículo 41 de la ley N° 19.880, de manera que pueda ser impugnado por los medios que ella contempla. Por consiguiente, manifiesta que se reserva para la etapa recursiva que eventualmente se inicie, el análisis de la solicitud de la sostenedora sobre la aceptación de los gastos que han sido rechazados por la Superintendencia. A su turno, el Ministerio de Educación expresó que en cuanto a la naturaleza jurídica del acta de fiscalización, se trata de un acto administrativo dictado en el marco de la ley N° 19.880, la que cumple con los requisitos de indicar los fundamentos de hecho y de derecho que fundamentan la decisión adoptada. Añade, que proceden, a su respecto, los recursos de reposición y jerárquico conforme a lo dispuesto en el artículo 59 del citado texto legal, siendo esta la instancia para el análisis de la solicitud de la aceptación de los gastos rechazados a la Corporación Educacional Aprender. También se tuvo a la vista el informe evacuado por el Secretario Ministerial de Educación de la Región Metropolitana y el de la JUNAEB. Al respecto, el Título III de la ley N° 20.529, sobre Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización, crea la Superintendencia de Educación, y la letra b) de su artículo 49 consigna su función de fiscalizar la rendición de la cuenta del uso de todos los recursos, públicos y privados, que deben presentar anualmente los sostenedores de establecimientos educacionales subvencionados o que reciben aportes regulares del Estado de acuerdo al Párrafo 3° del aludido Título III, conforme a los principios de contabilidad generalmente aceptados. Luego, el Párrafo 3° de dicho Título III -“De la rendición de cuenta pública del uso de los recursos”-, regula una serie de aspectos relacionados con la rendición de cuentas, señalando su artículo 55 que ésta consiste en la presentación de estados financieros que contengan la información de manera desagregada, de acuerdo a las formas y procedimientos que fije la aludida Superintendencia, añadiendo que “El análisis de la rendición de cuentas sólo implicará un juicio de legalidad del uso de los recursos”. El detalle de las características, modalidades, condiciones y plazos del mecanismo de rendición de cuentas se encuentra regulado en su reglamento, aprobado mediante el decreto N° 469, de 2013, del Ministerio de Educación. Pues bien, de lo expuesto se advierte que la Superintendencia de Educación cuenta con atribuciones para realizar el examen de las cuentas que anualmente deben presentar los sostenedores de los establecimientos subvencionados o que reciben aportes regulares del Estado, con el objeto de determinar la correcta de inversión de sus haberes. De este modo, el rechazo de los gastos que afectó a la Corporación Educacional Aprender tuvo lugar en el contexto de un procedimiento especial de revisión de sus rendiciones de cuentas, realizado al amparo de las normas del aludido Párrafo 3° y del decreto N° 469, de 2013. Puntualizado lo anterior, cabe recordar que el artículo 18 de la ley N° 19.880 dispone que el procedimiento administrativo está constituido por una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto terminal, por lo cual la revisión de las cuentas supone el desarrollo de un procedimiento administrativo. Luego, atendido que este último procedimiento no está previsto en la aludida ley N° 20.529, ni tampoco en el referido decreto N° 469, corresponde aplicar supletoriamente la ley N° 19.880, por disponerlo así su artículo 1°. Al respecto, cabe recordar que el artículo 10 de la ley N° 19.880 dispone como principio del procedimiento administrativo que los interesados podrán, en cualquier momento, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio, y que el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradictoriedad y de igualdad de dichos interesados. En ese mismo sentido, la letra f) de su artículo 17 reconoce entre los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración, el de formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, los cuales deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución. Asimismo, el artículo 15 del mismo cuerpo legal consagra que todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás que establezcan las leyes especiales. Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que la Superintendencia de Educación emitió una acta de fiscalización N° 151305695 correspondiente al examen de cuentas de los años 2013 y 2014, que si bien, consignó que los gastos rechazados se detallan en las hojas de trabajo que forman parte integrante de ese instrumento, no expresó la posibilidad de formular alegaciones a su respecto, como tampoco la factibilidad de interponer recursos en su contra. Sobre la materia, esta Contraloría General considera pertinente la propuesta planteada por la Superintendencia de Educación en orden a subsanar la deficiencia descrita mediante la dictación de una nueva acta de fiscalización, la que deberá emanar de un procedimiento administrativo con las características antes enunciadas para determinar la procedencia de aceptar o rechazar los gastos de la peticionaria, pues ello permitirá dar cumplimiento a los aludidos principios de la ley N° 19.880. Lo anterior, previa invalidación del instrumento primitivo. Por otro lado, esta Contraloría General no emitirá pronunciamiento acerca de las razones específicas que expone la recurrente con el objeto de salvar los gastos rechazados, por cuanto será la Superintendencia de Educación la que se pronuncie sobre ello. Finalmente, la aludida repartición deberá informar a esta Contraloría General acerca de las medidas adoptadas en relación al proceso de invalidación y a la dictación de la nueva acta de fiscalización, dentro del plazo de 30 días hábiles contado desde la notificación del presente pronunciamiento. Transcríbase a la interesada, al Ministerio de Educación, a la Secretaría Regional Ministerial de Educación de la Región Metropolitana, a la Dirección Región Metropolitana de la Superintendencia de Educación, y a la JUNAEB. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República