Dictamen N° 91841/2016

N° 91.841 Fecha: 21-XII-2016 Se ha dirigido a esta Entidad de Control don Abraham Tome Bichara, denunciando que los procedimientos administrativos dispuestos por el Servicio Nacional de Aduanas -SNA-, para la revisión de las solicitudes de reembolso de los derechos a que se refiere el artículo 131 bis de la Ordenanza de Aduanas, no permiten acreditar el cumplimiento de las exigencias que impone la normativa nacional y los convenios internacionales, lo que podría traducirse en evasión o elusión tributaria. En concreto, y sobre la base de la documentación que acompaña y de la legislación y disposiciones emitidas por el SNA (especialmente su Manual de Pagos), el recurrente indica que dicho servicio efectúa solo revisiones formales a la documentación respectiva y no lo suficientemente exhaustivas para determinar con certeza que las mercancías mediante la cuales se postula a obtener la restitución de los derechos aduaneros antes aludidos, cumplan con la mencionada preceptiva. Señala además que las solicitudes de reembolso de tales derechos son presentadas por los contribuyentes luego de varios meses de efectuada la importación, incluso después de enajenadas o consumidas las mercancías cuando dichos gravámenes fueron trasladados a los consumidores finales. Luego, sumado el extenso plazo dentro del cual el SNA materializa las devoluciones, se estaría posibilitando un procedimiento sistemático para obtener ganancias comerciales y beneficios tributarios, a expensas del erario público. Solicita se investiguen las consecuencias administrativas y tributarias que trae aparejada la aplicación del manual antes referido de acuerdo al cual los requisitos para acogerse al régimen preferencial del tratado o acuerdo comercial respectivo, no se comprueban al momento de la declaración de ingreso, sino por el contrario, aquel posibilita tramitar la importación bajo el régimen general para con posterioridad solicitar tal reembolso cuando ya no sería factible efectuar una verificación física de las mercancías. Agrega que en consecuencia, dicho manual permite a los importadores obtener restituciones en todos o en la mayoría de los casos en que las solicitan, sin distinción de país de origen o tratado o acuerdo suscrito con Chile, incluso para situaciones en las que no procedería aplicar el señalado artículo 131 bis. Finalmente requiere se indague en la Tesorería General de la República quiénes serían las personas naturales o jurídicas que cobrarían las devoluciones en las situaciones en que opera el mandato para percibir a que hacen alusión las resoluciones del SNA que menciona. Requerido de informe, el Servicio Nacional de Aduanas expone los motivos por los cuales considera que su obrar se ha ajustado a derecho. En dicha presentación el SNA señala que los esfuerzos del servicio para determinar que las mercancías califiquen como originarias se han trasladado a los controles posteriores, ya que es muy difícil y operativamente poco recomendable fiscalizarlas al momento de la importación, toda vez que a esa época no se dispone de los elementos suficientes de juicio. Agrega que lo anterior es perfectamente congruente con los acuerdos comerciales que ha suscrito Chile, los cuales le otorgan al importador el derecho para declarar el origen de las mercaderías optativamente al tramitar la importación, o con posterioridad, cuando formula la solicitud administrativa de devolución de gravámenes aduaneros. Atribuye la demora en el pago de la devolución de tales derechos, a la complejidad que posee la revisión de las solicitudes considerando su aumento explosivo a partir de la gran cantidad de acuerdos comerciales que ha firmado el país, haciendo presente además que junto con la Tesorería General de la República se encuentran trabajando en automatizar sistemas e implementar procedimientos informáticos para acelerar las restituciones. Luego refuta que la mayoría de las devoluciones se efectúen bajo el amparo de lo dispuesto por el artículo 131 bis, agregando que el mecanismo que dispone dicha norma solo procede para los Acuerdos celebrados con India, la Aladi y el Mercosur. Por otra lado indica que ya está abordando las observaciones formuladas en la auditoría desarrollada el año pasado a las aduanas de Valparaíso, San Antonio y Los Andes por la Contraloría Regional de ese territorio, y que dicen relación con algunas de las denuncias a que se refiere la presentación del ocurrente. Finalmente señala que el formato de devoluciones aprobado por dicho servicio, prescribe que los documentos bancarios de pago deben ser emitidos nominativamente en favor de los consignatarios o importadores, y que el alcance de la frase “o a quien acredite poder suficiente para percibir devolución por cuenta de tal persona, natural o jurídica” solo hace referencia a terceros que puedan actuar a nombre de los contribuyentes en virtud de las reglas del mandato, constituyendo siempre estos últimos los beneficiarios de los reembolsos. También se tuvo a la vista el informe emitido por el Servicio de Impuestos Internos. Como cuestión previa, es pertinente consignar que los artículos 1° del decreto con fuerza de ley N° 329, de 1979, del Ministerio de Hacienda -que aprueba la ley orgánica del Servicio Nacional de Aduanas-, y 1° del decreto con fuerza de ley N° 30, de 2004, del mismo ministerio -que aprueba el texto de la Ordenanza de Aduanas-, disponen que a ese organismo le corresponde vigilar y fiscalizar el paso de mercancías por las costas, fronteras y aeropuertos de la República, intervenir en el tráfico internacional para los efectos de la recaudación de los impuestos a la importación, exportación y otros que determinen las leyes, y generar las estadísticas de ese tráfico por las fronteras, sin perjuicio de las demás funciones que le encomienden las leyes. Además, dentro de las facultades que el artículo 22 de la aludida ley orgánica otorga al Director Nacional del SNA, se encuentra la de exigir declaraciones sobre operaciones que interesen al servicio y requerir la exhibición de libros, papeles, registros de cualquier naturaleza y documentos pertinentes. Por su parte y en relación a la situación que se denuncia debe considerarse que conforme al inciso primero del artículo 131 bis de la señalada Ordenanza, los directores regionales y administradores de aduana podrán disponer la devolución de los derechos aduaneros pagados conforme al régimen general de importación, cuando, con posterioridad a la importación, se solicite la aplicación de un régimen preferencial, mediante la acreditación del origen de las mercancías, y en el respectivo tratado o convenio internacional suscrito por Chile no se establezca una norma especial diversa. Contándose con un plazo de un año desde la importación para solicitar la devolución. Su inciso segundo, agrega que para esos efectos tales directores y administradores podrán ejercer las facultades contempladas en el aludido artículo 22. Ahora bien, sobre el particular resulta pertinente señalar, en primer término, que, conforme a lo prescrito en el artículo 1° del Decreto Ley N° 2.554, de 1979, y en el artículo 4°, N° 7, de la ley orgánica del SNA, compete al Director Nacional de Aduanas, la interpretación exclusiva de las disposiciones de orden tributario y técnico cuya aplicación y fiscalización corresponde a ese organismo y, en general, las normas relativas a las operaciones aduaneras, cuyo es el caso del artículo 131 bis (aplica dictámenes N°s. 41.044, de 2005, 49.164, de 2006 y 4.131, de 2008). En relación con lo expuesto, cabe señalar que si bien el análisis y la ponderación de los antecedentes presentados en el contexto descrito, constituyen aspectos cuya valoración compete al Servicio Nacional de Aduanas dentro del ámbito de sus atribuciones, a esta Entidad de Control le corresponde verificar que dicha institución cumpla con las funciones que le encarga la normativa analizada y que sus decisiones se ajusten al ordenamiento jurídico, acorde con lo dispuesto en los artículos 1°, 16 y 21 A de la ley N° 10.336. En ese orden de ideas se deben considerar las conclusiones del Informe Final N° 301/2015, de la Contraloría Regional de Valparaíso, sobre auditoría efectuada a las devoluciones habidas al mes de diciembre de 2014, correspondientes a los gravámenes aduaneros establecidos en los artículos 130 al 135 de la Ordenanza de Aduanas. A saber, en un amplio porcentaje de la muestra recabada, las administraciones de las Aduanas de San Antonio y Los Andes y la Dirección Regional de Aduanas de Valparaíso, no dieron cumplimiento al plazo instituido para materializar los reembolsos. Tampoco existe un manual de procedimientos internos en la última dirección singularizada, para la emisión de las resoluciones restitutivas de derechos aduaneros pagados en exceso. En consecuencia, este Órgano de Control cumple con señalar que esa repartición pública deberá informar a la mencionada Contraloría Regional en el plazo de 20 días hábiles administrativos contado desde la total tramitación del presente oficio, el detalle de las medidas adoptadas especialmente en relación a la implementación de las acciones tendientes a reducir plazos -tomadas en conjunto con la Tesorería- y al correcto cumplimiento de los requisitos de origen de las mercaderías acogidas al referido artículo 131 bis. Luego de recibido dicho informe, la aludida sede regional ponderará el inicio de una investigación complementaria relativa a los hechos anteriores. Transcríbase a don Abraham Tome Bichara. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República