Dictamen N° 9601/2015

N° 9.601 Fecha: 04-II-2015 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Universidad SEK (USEK) denunciando una serie de irregularidades en que, según su opinión, habría incurrido la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) durante el procedimiento que determinó su ‘no acreditación institucional’. En especial, reclama la nulidad de la resolución N° 259, de 22 de enero de 2014, de la CNA, que rechazó dicha certificación, por cuanto a la fecha en que le fue notificada, el acta de la sesión ordinaria N° 742 -y en la cual se acordó no acreditarla-, carecía de las firmas de algunos de los comisionados asistentes, lo que vulneraría el reglamento interno de funcionamiento de la Comisión. A su vez, consulta sobre la legalidad de la resolución N° 259 BIS, de 2014, de la CNA -que modificó la primitiva resolución N° 259, del mismo año-, dejando sin efecto varias objeciones contenidas en esta última, ya que, pese a ser un nuevo acto administrativo no pudo impugnarla por haber mantenido la fecha original, lo que le habría provocado una indefensión. Finalmente, alega que el Informe de Pares Evaluadores no cumple con las condiciones para ser considerado como tal, acorde al artículo 16 de la ley N° 20.129 -que Establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior-, objetando, asimismo, una serie de argumentos manifestados por la Comisión acerca de los criterios analizados en el asunto en examen, y que fueron base para un pronunciamiento desfavorable. Requerido su informe, la CNA sostiene que no procede la impugnación de la resolución N° 259, de 2014, por el hecho que la aludida acta, a la data de la notificación de la primera, no se encontraba firmada por todos los miembros que concurrieron a la respectiva sesión, toda vez que el acuerdo de la CNA que decidió no acreditarla produce sus efectos desde la votación de los comisionados asistentes en presencia del correspondiente ministro de fe -su secretario ejecutivo-, quedando en estado de ejecutarse por éste desde ese momento. Acerca de la ilegalidad de la resolución N° 259 BIS, de 22 de enero de 2014, manifiesta que ésta no es una nueva resolución, como lo afirma la USEK, sino que se trata de un acto que refunde los argumentos de la citada resolución N° 259 que se mantienen vigentes y los aceptados en su resolución N° 270, de idéntica anualidad, que resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la determinación de ‘no acreditación institucional’. Lo anterior, por cuanto la Comisión -en la sesión ordinaria N° 754, de 19 de marzo de 2014-, por la unanimidad de sus miembros presentes, mediante el acuerdo N° 1.484, decidió no acoger ese recurso, y cuyos fundamentos se consignan en la resolución N° 270, de igual fecha, conservando la no acreditación, sin perjuicio de aceptar en ésta algunas de las explicaciones dadas por la USEK, pero que no eran nuevos antecedentes del ‘proceso de acreditación’, condición indispensable para que la CNA modificara lo establecido finalmente en la aludida resolución N° 259, de 2014. Luego, estima improcedente la alegación contra el ‘Informe de los Pares Evaluadores’, toda vez que éste daría cuenta detalladamente de los aspectos que describe, en conformidad a lo dispuesto en la ley N° 20.129 y su reglamentación. Agrega que la USEK realizó observaciones a dicho instrumento sin reclamar la falta que ahora denuncia. Además, indica que las proposiciones y recomendaciones contenidas en ese informe no son vinculantes, sino que constituyen uno de los elementos a ponderar por la CNA -que se suman a los otros contemplados en la especie- al momento de resolver la acreditación o no de una institución. Finalmente, respecto de las objeciones a los fundamentos esgrimidos por la Comisión, ésta argumenta sobre cada uno de los puntos referidos por la recurrente y en base a los cuales adoptó la determinación de rechazar la ‘acreditación institucional’ de la apuntada universidad, concluyendo que ese procedimiento fue desarrollado cumpliendo la normativa aplicable. Por su parte, el Consejo Nacional de Educación (CNED) manifiesta que mediante su acuerdo N° 046/2014, de 20 de junio de 2014, rechazó la apelación interpuesta por la institución ocurrente, basado en las consideraciones que describe, después de un detallado análisis de los antecedentes acompañados en esa oportunidad, al no formarse la convicción de la existencia de mecanismos de aseguramiento de la calidad al interior de la USEK, lo que constituye el objetivo del ‘juicio de acreditación’. Hace presente que la USEK solo hizo mención a dos de las irregularidades alegadas en esta ocasión, a saber, la presunta falta de firmas del acta de la CNA y la dictación de una resolución de reemplazo (BIS), ambas desestimadas por las razones invocadas en el antedicho documento. A su turno, el Ministerio de Educación no se pronuncia en relación al fondo de la reclamación, sosteniendo que las decisiones de la CNA son emitidas en el marco de su autonomía. Sobre la materia, la ley N° 20.129, en la letra c) de su artículo 1°, comprende entre las funciones del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior la ‘de acreditación institucional’, consistente “en el proceso de análisis de los mecanismos existentes al interior de las instituciones autónomas de educación superior para asegurar su calidad, considerando tanto la existencia de dichos mecanismos, como su aplicación y resultados.”. Enseguida, su artículo 6° crea la CNA, cuya tarea principal es la de verificar y promover la calidad de las instituciones de educación superior y de las carreras y programas que ellas ofrecen. En tal sentido, la letra a) de su artículo 8° contempla entre sus labores la de “Pronunciarse sobre la acreditación institucional de las universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica autónomos”. Expuesto lo anterior, y acorde al tenor de las irregularidades denunciadas por la entidad peticionaria, se atenderán en forma separada cada una de ellas. 1.Sobre la ilegalidad de la indicada resolución N° 259, de 2014, por falta de firmas en la correspondiente acta. Al respecto, el inciso sexto del artículo 7° de la ley N° 20.129 preceptúa que “Para sesionar, la Comisión requerirá de la mayoría absoluta de sus miembros y sus acuerdos se adoptarán por mayoría absoluta de los integrantes presentes.”. Su artículo 10 señala que existirá un Secretario Ejecutivo, que será el ministro de fe de la CNA, correspondiéndole, entre otras funciones, “Ejecutar los acuerdos que la Comisión adopte pudiendo, para estos efectos, celebrar los actos y contratos que sean necesarios”, según lo dispone su letra c). Por su parte, el inciso final del artículo 15 de la mencionada preceptiva legal indica que “Un reglamento de la Comisión establecerá la forma, condiciones y requisitos para el desarrollo de los procesos de acreditación institucional, los que, en todo caso, deberán considerar las etapas de autoevaluación institucional, evaluación externa y pronunciamiento de la Comisión”, en concordancia con lo mencionado en su artículo 16. Así, la CNA sancionó a través de su resolución exenta N° 3, de 2013, el reglamento de acreditación institucional, el cual previene en su artículo 26 que basado en la ponderación de la totalidad de los antecedentes, la Comisión emitirá el ‘juicio de acreditación’ correspondiente. Consigna su artículo 27 que “Habiéndose adoptado el acuerdo de acreditación, la Institución será informada por el Secretario Ejecutivo mediante carta dentro de las 24 horas siguientes” al término de la sesión en la cual fue adoptada la decisión, agregando el artículo 28 que dentro de los 30 días hábiles siguientes a “la adopción de la decisión, la Institución será notificada del acto jurídico que contiene los fundamentos del juicio adoptado.”. Enseguida, es útil señalar que el Reglamento Interno de Funcionamiento de la CNA, fijado en su sesión ordinaria de 28 de abril de 2010, precisa en su artículo 6° que “Los acuerdos de la Comisión serán el resultado del conjunto de deliberaciones que se expresan en un debate oral que concluye con una votación abierta.”. Agrega el artículo 7° que las deliberaciones y acuerdos se escriturarán en un libro de actas de la manera que allí se indica, la que será firmada por el Presidente de la CNA, los miembros que hubieren concurrido a la sesión y el Secretario Ejecutivo en su calidad de ministro de fe, agregando su inciso final que “Se entenderá aprobada el acta desde el momento de su firma, conforme a lo expresado precedentemente y desde esa fecha se podrán llevar a efecto los acuerdos a que ella se refiere.”. Por otra parte, conviene recordar que el inciso séptimo del artículo 3° de la ley N° 19.880 preceptúa que “Las decisiones de los órganos administrativos pluripersonales se denominan acuerdos y se llevan a efecto por medio de resoluciones de la autoridad ejecutiva de la entidad correspondiente”. Ahora bien, se colige que en virtud de lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la ley N° 20.129, la CNA sancionó la reglamentación específica que rige en materia de ‘acreditación institucional’, sin que sus normas de funcionamiento interno puedan afectar la validez de las actuaciones realizadas dentro del proceso reglado por la consignada resolución exenta N° 3, de 2013. En efecto, la adopción de la decisión de no acreditación se desarrolló ante el respectivo ministro de fe de la CNA, quien luego emitió la anotada resolución N° 259, de 2014 -que contenía tal determinación y los fundamentos de la misma-, notificando a la USEK para los fines pertinentes, sin que la aludida falta de firmas a esa data pueda causar la ilegalidad de aquélla, ya que -sin perjuicio que posteriormente fue suscrita por los asistentes a la pertinente sesión-, para efectos de interponer los correspondientes recursos los plazos se contabilizaron desde que la institución tomó conocimiento del referido acto administrativo, constando, además, conforme aparece de su escrito de impugnación, que la universidad tuvo cabal conocimiento de las razones que motivaron la decisión de la CNA. Consecuente con lo expuesto, no se observan irregularidades en relación a la dictación y notificación de la resolución N° 259, de 2014, de la CNA. 2. Sobre la legalidad de la resolución N° 259 BIS, de 2014, de la CNA. Al respecto, el artículo 23 de la ley N° 20.129 prescribe que la institución de educación superior afectada por las decisiones de acreditación institucional que la Comisión adopte, “podrá apelar ante el Consejo Superior de Educación, dentro del plazo de quince días hábiles. Lo anterior, no obstará a la interposición del correspondiente reclamo ante la misma Comisión.”. Enseguida, acorde a los antecedentes tenidos a la vista es necesario puntualizar que la USEK, con fecha 12 de febrero de 2014, repuso ante la CNA en contra de su resolución N° 259, de ese año, resolviendo ésta, por la unanimidad de sus miembros presentes, en la sesión ordinaria N° 754, de 19 de marzo de 2014 -mediante su acuerdo N° 1.484-, no acogerlo, consignando sus fundamentos en su resolución N° 270, de igual fecha, por lo que mantuvo la determinación de ‘no otorgar la acreditación institucional’, no obstante haberse aceptado algunos argumentos expresados por esa institución universitaria en su recurso. En tal contexto, y de acuerdo a lo informado por la CNA, se observa que ésta dictó la aludida resolución N° 259 BIS, de 2014, conservando la fecha de la impugnada resolución, sin variar la decisión antes anotada, pero refundiendo el texto de la misma con las consideraciones admitidas en la citada resolución N° 270, y modificando los errores formales, para que en el siguiente proceso de acreditación se contengan en un solo acto administrativo todos los antecedentes y fundamentos que tuvo a la vista la Comisión para emitir su juicio, con el objeto de constatar si hubo avances en las deficiencias señaladas en la tramitación anterior. En este aspecto conviene tener presente lo establecido en el artículo 13 de la ley N° 19.880, cuyo inciso tercero precisa que "La Administración podrá subsanar los vicios de que adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros"; el inciso tercero de su artículo 15, en cuanto previene que "La autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra de un acto administrativo, podrá dictar por sí misma el acto de reemplazo", y lo prescrito en el inciso séptimo del artículo 59 del mismo texto legal que, al regular los recursos de reposición y jerárquico, dispone que "La resolución que acoja el recurso podrá modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado". En este sentido, es dable manifestar que al conocer de un recurso, la autoridad administrativa se encuentra investida de la potestad para revisar la decisión recurrida, tanto en lo que concierne a su mérito como a su legalidad, lo que la faculta para proceder a sanear los vicios formales que detectare y modificar los aspectos que estime susceptibles de subsanar por su intermedio, como ocurrió en la especie mediante la referida resolución N° 259 BIS, la que fue emitida en virtud de la facultad de la autoridad de dictar un instrumento de reemplazo, con las adecuaciones pertinentes, sin que aquello haya causado perjuicio a la USEK. En efecto, el acto administrativo citado en último término no constituye una decisión nueva, ya que se limita a refundir y corregir su original resolución N° 259, teniendo en cuenta lo resuelto en la citada resolución N° 270 y los errores formales advertidos, de manera que no ha existido la indefensión que plantea el establecimiento recurrente, ya que éste ha ejercido los dos recursos reglamentarios que le asistían, ante la CNA y el CNED. En todo caso, respecto de la alegación contra la señalada resolución N° 259, relativa a que la errónea anualidad en la cual se habría concedido la ‘acreditación institucional’ previa a la USEK, habría influido sustancialmente en la anotada determinación, se observa de la documentación que obra en poder de este Ente Fiscalizador -en armonía con lo señalado por el indicado Consejo-, que la decisión en examen se adoptó considerando correctamente el período de ‘acreditación institucional’ antes otorgado. Sin perjuicio de lo expresado, en lo sucesivo, cuando la CNA deba rectificar o modificar alguno de sus actos mediante otro de la misma naturaleza, debe evitar emplear en la emisión del ‘documento rectificatorio o modificatorio’ -que reemplace el viciado-, el mismo número y fecha del instrumento original (aplica criterio contenido en el dictamen N° 14.023, de 2005, de este origen). 3.- Sobre el no cumplimiento de las condiciones establecidas para la validez del Informe de Pares Evaluadores, ya que no realiza una propuesta o recomendación de acreditación institucional. En primer término, cabe puntualizar que el artículo 16 de la ley N° 20.129 señala que en la etapa del ‘Pronunciamiento de la Comisión’, ésta efectúa un juicio emitido “en base a la ponderación de los antecedentes recabados, mediante el cual se determina acreditar o no acreditar a la institución, en virtud de la existencia y nivel de desarrollo de sus políticas y mecanismos de aseguramiento de la calidad.”. Su artículo 19 prescribe que el proceso de evaluación externa deberá ser realizado por pares evaluadores designados para ese fin por la Comisión, debiendo añadirse que el artículo 21 del antes citado reglamento de acreditación institucional previene que la propuesta de esos evaluadores será consultada con el establecimiento de educación, el que tendrá un plazo de 5 días hábiles para su confirmación o rechazo, y en caso de no presentar observaciones en ese término, se considerará aceptada. En tal contexto, se advierte que el informe en cuestión trató acerca de los aspectos contemplados para este objeto en la resolución exenta N° 1, de 2013, de la CNA, que aprueba el reglamento sobre áreas de acreditación acorde al artículo 17 de la ley N° 20.129. Además, de los antecedentes tenidos a la vista y de acuerdo a lo manifestado por la CNA, consta que dicho instrumento sí fue considerado para efectos de adoptar la decisión que se objeta, siendo uno de los elementos que ponderó la Comisión, a lo que debe agregarse que dicho informe no posee un carácter obligatorio para ésta, aun cuando pueda ser favorable para una entidad universitaria, pues aceptar tal postura desvirtuaría las facultades legales que en materia de ‘acreditación institucional’ le corresponden específicamente a la CNA. 4.- Acerca de las objeciones de la USEK a los fundamentos manifestados por la Comisión respecto de los aspectos analizados por ésta para no conceder la acreditación institucional. Sobre el particular, se aprecia de la documentación tenida a la vista que la CNA consideró los elementos que la normativa aplicable en la especie contempla como necesarios para emitir su decisión, en especial los señalados en la indicada resolución exenta N° 1, de 2013, y la información recabada sobre aquellos, debiendo añadirse que la ponderación de tales antecedentes es un aspecto de mérito que atañe a la Administración activa, y que no compete revisar a esta Entidad Fiscalizadora. Consecuente con lo expresado en los numerales anteriores, cabe desestimar las denuncias efectuadas en relación con el ‘procedimiento de acreditación institucional’ de la anotada Casa de Estudios Superiores. Transcríbase a la Comisión Nacional de Acreditación, al Ministerio de Educación, al Consejo Nacional de Educación y a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante