Dictamen N° 9623/2015

N° 9.623 Fecha: 04-II-2015 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Universidad de Las Américas (UDLA) denunciando una serie de irregularidades en las que habría incurrido la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) durante el procedimiento que determinó su ‘no acreditación institucional’. En tal sentido, solicita que se declare la ilegalidad de las resoluciones exentas N os 230 y 243, de 2013, de la CNA, conteniendo la primera de ellas la citada decisión y la segunda el rechazo del recurso de reposición presentado en contra de la misma. En iguales términos objeta el acuerdo N° 012/2014, del Consejo Nacional de Educación (CNED), que no acogió la pertinente apelación de la UDLA; la resolución exenta N° 2, de 2013, de la CNA -que aprueba pautas de evaluación para el desarrollo de los procesos de acreditación institucional-, y la resolución exenta N° 3, de 2013, de igual origen -que aprueba el reglamento de acreditación institucional-. Relacionado con lo anterior, manifiesta que la CNA incumplió el artículo 12 de la ley N° 20.129 -que Establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior-, al no encontrarse en funcionamiento el comité consultivo de acreditación institucional para todas aquellas instancias en que, según la ley, se requiere su asesoría. Además, sostiene que la CNA no ha dictado las ‘pautas de evaluación para el desarrollo de los procedimientos de acreditación institucional’, conforme lo prescribe el artículo 18 de ese texto legal, pues la señalada resolución exenta N° 2, de 2013, solo efectúa una transcripción de los aspectos comprendidos en la propia ley. Asimismo, reclama que la anotada Comisión estableció en la indicada resolución exenta N° 3, de 2013, una evaluación de sustentabilidad financiera que no cumple con los requisitos que la ley fija para la designación de los evaluadores externos y que aumentó arbitrariamente el período legal para que una ‘institución no acreditada institucionalmente’ pueda volver a someterse al pertinente proceso. Por último, expresa que la CNA no otorgó valor al informe de evaluadores externos, al momento de resolver, y que el Presidente de esa entidad se encontraría inhabilitado para pronunciarse sobre la materia pues ha prestado servicios a la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, integrante de la ‘Red Educacional Laureate International Universities’, de la cual también forma parte la UDLA. Requerido su informe, la CNA expone que los ‘comités consultivos’ son organismos asesores en la implementación y desarrollo de los procesos de evaluación y en la definición y revisión de los criterios y procedimientos específicos a utilizar, así como en los demás asuntos en que ésta lo estime, sin que sea obligatorio requerir su parecer en cada decisión de acreditación que le competa adoptar, ya que de otro modo restaría toda lógica a la labor de la Comisión. Además, éstos funcionarán solo por el período necesario para el cumplimiento de las tareas encomendadas, en conformidad a lo dispuesto en el inciso final del referido artículo 12. Además, manifiesta que el ‘comité consultivo de acreditación institucional’ fue formalizado mediante la resolución exenta N° 196-3, de 2008, de la CNA, el cual ha estado trabajando permanentemente, y que a partir de sus propuestas se han dictado las resoluciones exentas N os 1, 2, 3 y 15, todas de 2013 y de ese origen, que regulan aspectos generales sobre los procesos de acreditación. Agrega que las actuales ‘pautas de evaluación’ resultan pertinentes dado que responden a los fines perseguidos por el sistema de aseguramiento de la calidad de la educación y porque presentan una flexibilidad que permite la evaluación de la diversidad de las entidades de educación superior existentes en el país, indicando que éstas fueron sancionadas a través de la consignada resolución exenta N° 2, de 2013. A su vez, argumenta que el cuestionado ‘informe financiero’ es un insumo para los pares evaluadores -que tiene por objeto evaluar la planificación, ejecución y control de los recursos financieros de la institución-, sin ser vinculante ni para éstos ni para la CNA, y que fue contemplado en la citada resolución exenta N° 3, de 2013, en armonía con la potestad reglamentaria que le confiere el inciso final del artículo 16 de la ley N° 20.129. Luego, la CNA señala que la ley establece un lapso mínimo para que una ‘institución no acreditada institucionalmente’ pueda someterse voluntariamente a un nuevo proceso de certificación, y que para efectos de su organización interna y un mejor servicio a las entidades educacionales y a los estudiantes, a fin de lograr una eficiencia en la administración de sus recursos, se estableció un período en el cual todos los interesados puedan ingresar a dicho procedimiento. Asimismo, respecto del informe de los ‘pares evaluadores’, puntualiza que éste sí fue ponderado con ocasión de la cuestionada decisión, describiendo además las falencias en el funcionamiento de la UDLA, las cuales se encuentran consignadas en ese instrumento. Previene que la universidad recurrente no objetó en los recursos que interpuso ciertas debilidades mencionadas en aquel, en especial el hecho de encontrarse solo once carreras acreditadas de un total de sesenta y cuatro que ofrece. Agrega que en la apelación presentada ante el CNED, la interesada propone una serie de compromisos, circunstancia que corrobora las razones que fundamentaron la ‘no acreditación institucional’. Enseguida, sobre el supuesto conflicto de interés que afectaría a su Presidente, la CNA argumenta que esa vinculación con la referida universidad extranjera no se encuentra regulada en ninguna de las hipótesis de inhabilidades e incompatibilidades contempladas en la ley N° 20.129, pudiendo participar en la discusión, análisis y votación de la solicitud de la UDLA. Finalmente, hace presente que la UDLA se sometió voluntariamente al proceso en análisis, el cual está oficializado y es de público conocimiento, tal como se advierte de la suscripción del respectivo ‘convenio de acreditación’ entre ambas partes, con fecha 9 de mayo de 2013. Por otra parte, el CNED informa que rechazó la apelación de la UDLA ya que los antecedentes acompañados permitían concluir que ésta no cuenta con un nivel aceptable de cumplimiento de criterios de evaluación definidos para el desarrollo de ese tipo de procedimientos. Además, alude a que la UDLA no planteó en esa ocasión las fallas e ilegalidades del mismo, ni la ausencia de pautas de evaluación en los términos expuestos ante este Ente Contralor, ya que, si bien se mencionaron, solo fueron tratados tangencialmente como una visión crítica al sistema que utiliza la CNA, sin formar parte de la alegación de fondo. Acerca del informe financiero señala que en otros casos se ha referido al mismo, pero que éste no fue objetado por la UDLA en esa instancia. Añade que la solicitud de tal instrumento constituye una facultad discrecional de la CNA para requerir los antecedentes que estime necesarios a fin de ilustrar adecuadamente su juicio técnico -acorde al artículo 37 de la ley N° 19.880-, fortaleciendo la motivación del acto administrativo, sin que sea ilegal. A su turno, el Ministerio de Educación no se pronuncia en relación al fondo de la reclamación, argumentando que las decisiones adoptadas por la CNA son emitidas en el marco de su autonomía. Como cuestión preliminar, conviene recordar que mediante el Informe Final N° 87, de 2012, efectuado por la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General, se efectuaron ciertas observaciones a la CNA, la que solicitó la reconsideración de una serie de éstas, respecto de la cual se refirió el dictamen N° 70.166, de 2014, de este origen, instrumentos a los cuales se hará mención en los puntos objetados por la UDLA, según corresponda. Sobre la materia, la ley N° 20.129, en la letra c) de su artículo 1°, comprende entre las funciones del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior la ‘de acreditación institucional’, consistente “en el proceso de análisis de los mecanismos existentes al interior de las instituciones autónomas de educación superior para asegurar su calidad, considerando tanto la existencia de dichos mecanismos, como su aplicación y resultados.”. Enseguida, su artículo 6° crea la CNA, cuya tarea principal es la de verificar y promover la calidad de las instituciones de educación superior y de las carreras y programas que ellos ofrecen. En tal sentido, la letra a) de su artículo 8° contempla entre sus labores la de “Pronunciarse sobre la acreditación institucional de las universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica autónomos”. Expuesto lo anterior, y acorde a la diversidad de las irregularidades denunciadas por la entidad peticionaria, se atenderán en forma separada cada una de ellas. 1. La CNA habría incumplido el artículo 12 de la ley N° 20.129, en lo relativo al comité consultivo de acreditación institucional. Al respecto, el inciso primero del referido artículo 12 señala que “La Comisión dispondrá la creación de a lo menos 3 comités consultivos que la asesorarán en la implementación y desarrollo de los procesos de evaluación previstos en esta ley y, especialmente, en la definición y revisión de criterios de evaluación y procedimientos específicos, así como en las demás materias en que ésta lo estime necesario. Deberá constituirse, a lo menos, un comité para la acreditación institucional, uno para la acreditación de carreras y programas de pregrado y uno para la acreditación de carreras y programas de postgrado.”. Agrega su inciso segundo que “Las proposiciones y recomendaciones que formulen los comités consultivos no serán vinculantes para la Comisión, aunque constituirán un antecedente importante que ésta considerará especialmente al tiempo de adoptar sus acuerdos.”. Su inciso final precisa que “Corresponderá a la Comisión reglamentar la forma y condiciones de funcionamiento de cada comité consultivo. En todo caso, los comités funcionarán sólo por el período que sea necesario para el adecuado cumplimiento de las tareas encomendadas por la Comisión, y sus actas serán públicas.”. En este punto, cabe destacar que en el aludido Informe Final N° 87, de 2012, se dio por subsanada la observación efectuada en el correspondiente preinforme, relativa a la falta de participación del comité consultivo en la preparación del reglamento de acreditación institucional, dado que los documentos de los expertos fueron presentados y aceptados por la CNA en la sesión que indica. Así, de los antecedentes tenidos a la vista y no obstante lo expuesto por la propia CNA en sus pertinentes cuentas públicas, se advierte que dicho comité fue creado el año 2008 y, conforme a lo sostenido por aquella en el informe acompañado a este Ente Contralor, habría desempeñado sus labores en la preparación de las resoluciones exentas de su Secretaría Ejecutiva, todas del año 2013, N os 1 -que aprueba el reglamento sobre áreas de acreditación acorde al artículo N° 17 de la ley N° 20.129-; 2 -que aprueba pautas de evaluación para el desarrollo de los procesos de acreditación institucional-; 3 -que aprueba reglamento de acreditación institucional- y 15 -sobre pautas de evaluación de acreditación para los Centros de Formación Técnica autónomos-, afirmación que, en todo caso, no es posible corroborar del tenor de esos actos administrativos. En todo caso, conviene añadir que de lo dispuesto en el aludido artículo 12 de la ley N° 20.129, no se colige que deba requerirse la opinión del comité consultivo para cada proceso particular de acreditación, lo que se encuentra en armonía con la señalada resolución exenta N° 3, de 2013, en particular su artículo 26, que no contempla ese parecer entre los elementos que necesariamente debe ponderar la CNA para emitir sus juicios sobre una acreditación institucional. 2. Sobre la ilegalidad de la resolución exenta N° 2, de 2013, de la CNA -que aprueba pautas de evaluación para el desarrollo de los procesos de acreditación institucional-, la que se limitaría a transcribir los aspectos prescritos en el artículo 18 de la ley N° 20.129. Al respecto, el anotado precepto consigna que le corresponderá a la CNA fijar y revisar periódicamente las pautas de evaluación para el ‘desarrollo de los procesos de acreditación institucional’ considerando los puntos ahí descritos. Así, la CNA sancionó a través de su resolución exenta N° 2, de 2013, las “pautas de evaluación para el desarrollo de los procesos de acreditación institucional”, la cual reproduce en iguales términos aquellos aspectos contemplados en el artículo 18 de la ley N° 20.129. En tal contexto, mediante el citado Informe Final se objetó que la CNA no había elaborado, a esa época, las pertinentes pautas de evaluación, según lo dispone el referido artículo 18. En ese sentido, el dictamen N° 70.166, de 2014 -que trató la reconsideración presentada por la CNA sobre la materia-, indicó que ponderadas las argumentaciones y los antecedentes acompañados por la misma, no es posible aceptar dicha solicitud, por las consideraciones ahí expresadas, manteniéndose tal observación. No obstante lo anterior, es dable expresar que si bien la CNA no ha dado adecuado cumplimiento al mandato antes señalado, ya que su resolución exenta N° 2, del 5 de febrero de 2013, no desarrolla las referidas pautas de evaluación, debe anotarse que la UDLA, al momento de someterse voluntariamente a tal procedimiento -marzo de esa anualidad-, tenía pleno conocimiento de ese instrumento y su tenor, por lo que suscribió el correspondiente convenio a sabiendas que las reglas con las que sería medida eran las mismas del artículo 18, sin mayor especificidad. Sin perjuicio de lo anterior, conviene manifestar que los lineamientos objetados han sido de común aplicación para todas aquellas instituciones de educación superior que se han sometido voluntariamente a los pertinentes procedimientos de acreditación institucional desde su formalización, sin que conste que al acceder a dicha tramitación, la UDLA o alguna otra entidad hayan reparado los instrumentos sancionados por la Comisión para desarrollar los mismos. Así, en la especie conviene considerar la situación de hecho existente, esto es, que bajo la regulación formal incompleta dictada por la CNA, a su amparo se han desarrollado durante el año 2013 los ‘procesos de acreditación institucional’ de once universidades. De esta manera, la anotada falta de detalle de las pautas de que se trata no constituye un vicio que afecte la validez de los procesos efectuados por la CNA, por cuanto esa reglamentación ha sido aplicada desde su emisión para todas las instituciones, sin que éstas la hayan objetado al ingresar al respectivo procedimiento, sin perjuicio del deber de la CNA de subsanar tal objeción a la brevedad, informando de ello a esta Entidad de Control. 3. Sobre la ilegalidad de la resolución exenta N° 3, de 2013, de la CNA -que aprueba el reglamento de acreditación institucional-, al establecer una evaluación de sustentabilidad financiera. En este punto, el inciso primero del artículo 15 de la ley N° 20.129 indica que las universidades “podrán someterse a procesos de acreditación institucional ante la Comisión, los que tendrán por objeto evaluar el cumplimiento de su proyecto institucional y verificar la existencia de mecanismos eficaces de autorregulación y de aseguramiento de la calidad al interior” de las mismas, siendo estos de carácter voluntario. Su inciso final añade que “Un reglamento de la Comisión establecerá la forma, condiciones y requisitos para el desarrollo de los procesos de acreditación institucional, los que, en todo caso, deberán considerar las etapas de autoevaluación institucional, evaluación externa y pronunciamiento de la Comisión.”. Asimismo, el inciso primero de su artículo 16 preceptúa que el desarrollo de los procesos de acreditación institucional deberá, en todo caso, considerar las siguientes etapas: a) Autoevaluación interna, b) Evaluación externa y c) Pronunciamiento de la Comisión. Agrega su inciso final que “El reglamento de la Comisión establecerá la forma, condiciones y requisitos específicos para el desarrollo de los procesos de acreditación institucional.”. Así, la CNA sancionó a través de su resolución exenta N° 3, de 2013, el reglamento de acreditación institucional, el cual previene en su artículo 5° que una vez entregada por la entidad interesada la documentación requerida se deberá firmar un convenio en que se establecerán las condiciones del proceso. En ese sentido, la anotada resolución exenta consigna en su artículo 12 que la CNA “encargará a un organismo especializado e independiente, la elaboración de un informe financiero cuyo objetivo será evaluar la planificación, ejecución y control de los recursos financieros de la institución, en función de los propósitos y fines institucionales, incluyendo los mecanismos necesarios para asegurar la estabilidad y viabilidad institucional.”. Su inciso segundo agrega que “Dicho informe será realizado a partir de la información contenida en el Informe de Autoevaluación Interna y sus Anexos, y toda otra información necesaria requerida a través de la CNA.”. Luego, su artículo 16 prescribe que “El proceso de evaluación externa, deberá ser realizado por un Comité de Pares Evaluadores designados para ese fin por la Comisión”, disposición que se encuentra en armonía con lo establecido en el artículo 19 de la ley N° 20.129. Seguidamente, el artículo 26 de ese reglamento señala que “El Informe de Autoevaluación, él o los Informes de Evaluación Externa, el Informe Financiero, las Observaciones de la institución, y otros antecedentes que sean utilizados para corroborar, verificar o complementar la información proporcionada por la institución, ingresarán a sesión del pleno de la Comisión Nacional de Acreditación. Basado en la ponderación de la totalidad de los antecedentes, la Comisión emitirá el juicio de acreditación correspondiente.”. En este contexto, se observa que la propia ley establece que dentro de un ‘proceso de acreditación institucional’ existan, en todo caso, ciertas etapas básicas -que no excluyen a otras que la CNA pueda fijar para estos efectos en el ámbito de sus atribuciones legales-, a saber, la autoevaluación interna, la evaluación externa y su pronunciamiento; por lo que no resulta objetable que la CNA haya incorporado a dicha tramitación, para apoyar la adopción de sus decisiones, otro antecedente complementario, como lo es el cuestionado informe financiero. Por lo expuesto, no corresponde estimar a ese instrumento como otra ‘evaluación de pares externos’, como sostiene la UDLA, el que, por lo demás, posee en el reglamento una regulación diversa a la de esta última. 4. La resolución exenta N° 3, de 2013, de la CNA, habría aumentado arbitrariamente el período legal para volver a someterse al pertinente proceso. Al respecto, el inciso segundo del artículo 22 de la ley N° 20.129 previene que en el caso que una institución no haya sido acreditada ésta “no podrá someterse a un nuevo procedimiento de acreditación antes del plazo de dos años, contado desde el pronunciamiento negativo de la Comisión.”. En este sentido, el mencionado artículo 16, inciso final, de ese cuerpo legal preceptúa que “El reglamento de la Comisión establecerá la forma, condiciones y requisitos específicos para el desarrollo de los procesos de acreditación institucional.”. A su turno, el artículo 3 de la citada resolución exenta N° 3, de 2013, indica que “Las Instituciones que no estén acreditadas, sea porque es la primera vez que se incorporan al proceso de acreditación o, porque habiendo estado acreditadas dicha acreditación expiró o, porque obtuvieron un pronunciamiento desfavorable de acreditación y han completado los dos años tras los cuales pueden someterse nuevamente al proceso, deberán solicitar su incorporación al proceso entre el 1° y el 31 de Marzo de cada año.”. Por su parte, los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, establecen que los órganos públicos deben observar los principios de responsabilidad, eficiencia y eficacia en sus actuaciones, debiendo sus autoridades y funcionarios velar por la ‘eficiente e idónea’ administración de los fondos públicos en la realización de sus tareas, por lo que la CNA, en ejercicio de sus facultades legales puede adoptar las medidas necesarias para asegurar tales principios, como sería fijar un período anual único de postulación para todas las entidades educacionales interesadas en someterse a un procedimiento de acreditación como el de la especie, que posee una naturaleza voluntaria, en especial, considerando que la ley solo se limitó a señalar un lapso mínimo antes del cual aquellas no pueden acceder a dicha tramitación. Además, en el caso en análisis, la decisión de la CNA se materializó por la aludida resolución exenta N° 230, de 16 de octubre de 2013, siendo ratificada por la anotada resolución exenta N° 243, de 27 de noviembre de igual año, que no acogió el recurso de reposición interpuesto por esa institución contra la primera. Asimismo, consta que la apelación en contra de esa determinación fue rechazada por el CNED con fecha 22 de enero de 2014, pudiendo postular a un nuevo procedimiento a partir del 1 de marzo de 2016. De tal manera, no corresponde estimar que el período de postulación fijado por la CNA haya vulnerado la normativa de la especie, como pretende dar a entender la UDLA, ya que acorde a sus facultades puede establecer una época para comenzar a desarrollar los ‘procesos de acreditación institucional’, de acuerdo a los citados principios. Más aun, y tal como se indicó, al momento de iniciar el aludido procedimiento, la UDLA suscribió con la CNA un ‘convenio de acreditación’ que hacía mención al procedimiento que rige en materia de acreditación institucional, mediante el cual opera dicha Comisión. 5. Sobre la no ponderación por parte de la CNA del informe de los pares evaluadores externos para adoptar su decisión y la existencia de una inhabilidad en virtud de la cual el Presidente de esa Comisión no podía pronunciarse acerca del asunto en examen. En primer término, sobre el valor otorgado al informe de los pares evaluadores externos, cabe prevenir que el artículo 16 de la ley N° 20.129 señala que en la etapa del ‘Pronunciamiento de la Comisión’, ésta efectúa un juicio emitido “en base a la ponderación de los antecedentes recabados, mediante el cual se determina acreditar o no acreditar a la institución, en virtud de la existencia y nivel de desarrollo de sus políticas y mecanismos de aseguramiento de la calidad.”. En este punto, de los antecedentes tenidos a la vista y acorde a lo informado por la CNA, se observa que dicho instrumento sí fue considerado para efectos de la decisión de esa entidad, debiendo agregarse que el otorgamiento o no de una ‘acreditación institucional’ importa la ponderación de aspectos de mérito que corresponde efectuar obviamente a la Administración activa. Por otra parte, en cuanto a la eventual inhabilidad del Presidente de la CNA, el artículo 62, N° 6, de la ley N° 18.575, prevé en sus incisos segundo y tercero que contraviene especialmente el ‘principio de probidad administrativa’ participar en decisiones en que exista cualquier circunstancia que reste imparcialidad al involucrado, en cuyo caso, deberá abstenerse de intervenir en dichos asuntos. En el mismo sentido, el artículo 12 de la ley N° 19.880, consagra el principio de abstención, en el contexto de un procedimiento administrativo, fijando las causales que suponen la ausencia de imparcialidad en ese marco. Ahora bien, la finalidad de la preceptiva en análisis es impedir que tomen parte en la resolución, examen o estudio de determinados asuntos aquellos servidores que puedan verse afectados por un ‘conflicto de interés’ en el ejercicio de su empleo o función, en situaciones o procedimientos concretos, oportunidad en la que deberá ser analizada la procedencia de dar correcto acatamiento a ese deber (aplica criterio contenido en el dictamen N° 33.908, de 2014). Luego, es oportuno expresar que consta que dicha autoridad ha dictado charlas en una universidad extranjera vinculada a la red educacional a la cual pertenece la UDLA, circunstancia que por sí sola, y sin mayores antecedentes que permitan establecer las condiciones de esas actividades, no se aprecia suficiente como para estimar que éstas le hayan podido restar imparcialidad en su decisión. En todo caso, y en el evento que se sostuviera lo contrario, la intervención de dicha persona solo podría haber afectado la validez de su participación -y, eventualmente, del acuerdo de la CNA-, si hubiese favorecido a la UDLA, toda vez que el vínculo que se esgrime es de afinidad con esta última, lo que no ocurrió en la especie ya que él fue uno de los integrantes de la CNA que votó en contra de la ‘acreditación institucional’ de que se trata. No obstante lo anterior, en lo sucesivo, esa Comisión deberá velar porque sus integrantes manifiesten, previo a la adopción de sus acuerdos, todas las circunstancias que pudieran ser consideradas como un potencial conflicto de interés, a fin de evitar que participen en aquellos quienes deban abstenerse por tener afectada su imparcialidad. En consecuencia, y en mérito de las consideraciones efectuadas en los numerales anteriores en relación a las denuncias de infracciones acaecidas con ocasión del procedimiento de acreditación institucional de la UDLA, y sobre cuya base la recurrente reclama la ilegalidad de las resoluciones exentas N os 230 y 243, ambas de 2013, de la CNA, y del acuerdo N° 012/2014, del CNED, corresponde desestimar los argumentos planteados por dicha Casa de Estudios Superiores. Transcríbase a la Universidad de Las Américas, al Ministerio de Educación, al Consejo Nacional de Educación y a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante