Dictamen N° 101476/2015

N° 101.476 Fecha: 24-XII-2015 La Superintendencia de Pensiones plantea que no obstante encontrarse vigente el artículo 5° del decreto ley N° 49, de 1973, correspondería que el Instituto de Previsión Social (IPS) omitiera el trámite, previsto en esa norma, de requerimiento de aprobación previa a la entidad recurrente, en los casos de delegaciones particulares de facultades de administrar las cuentas corrientes bancarias, siempre que ellas se ajustaran a las reglas generales contempladas en el artículo 41 de la ley N° 18.575. Al efecto aduce lo instruido en la circular N° 381, de 1973, de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO), según la cual lo que debería comunicarse a la peticionaria en virtud de la disposición citada, son “las pautas a que debe ceñirse la política de delegaciones respecto de los jefes o autoridades unipersonales en que recaerán dichas delegaciones y sobre las facultades y atribuciones que serán materia de las mismas”, de manera que la habilitación en comento no se aplicaría a cada acto de delegación en particular. Añade que su interpretación concuerda con la naturaleza jurídica del señalado instituto -un organismo público funcionalmente descentralizado- y que asimismo debe tenerse en cuenta que las circunstancias que se pretendía proteger y regular, al momento de dictarse el precepto indicado, “cuales eran la correcta y estricta administración de los recursos provenientes de las ex Cajas de Previsión Social, ya no presentan la vulnerabilidad que se estimó existente en dicha época”. Por último consigna que, pese a lo anterior, “en la actualidad el referido Instituto de Previsión Social continúa remitiendo para su autorización las resoluciones de delegación de firmas” por lo cual solicita a esta Entidad Contralora emitir un pronunciamiento en torno a la materia. Requeridos sus informes, la SUSESO y el IPS han cumplido este trámite, expresando su opinión jurídica acerca de la cuestión planteada. En relación con el asunto consultado, el referido decreto ley N° 49, que fijó atribuciones a los jefes superiores de las instituciones de previsión social y declaró en receso a los consejos de las mismas, establece, en su artículo 5°, inciso primero, que dichas jefaturas podrán delegar algunas de sus facultades en otras autoridades de la respectiva institución y que estas delegaciones podrán ser modificadas o revocadas en cualquier momento. Precisa en su inciso segundo que tanto para estos últimos casos como para la propia delegación, se requiere un informe previo favorable de la SUSESO u organismo contralor competente. A su vez, el ex Instituto de Normalización Previsional (INP) fue creado por el decreto ley N° 3.502, de 1980, y uno de sus objetivos era administrar los regímenes de prestaciones de las ex Cajas de Previsión Social señaladas en el mismo texto legal. En el año 2008 se creó el Instituto de Previsión Social, por el artículo 53 de la ley N° 20.255 -que establece reforma previsional-, en calidad de sucesor y continuador legal del ex INP y por ende, de administrador de las ex instituciones de previsión sujetas a su administración. Pues bien, la ley N° 16.395, que fijó el texto refundido de la ley de organización y atribuciones de la SUSESO, prescribe en el inciso final de su artículo 1°, que corresponderá a dicha entidad la supervigilancia y fiscalización de los regímenes de seguridad social y de protección social, como asimismo de las instituciones que los administren. La letra b) de su artículo 2°, incluye dentro de las funciones de esa entidad de control, la de dictar las circulares, instrucciones y resoluciones a las entidades sometidas a su supervigilancia, en tanto sean necesarias para el ejercicio de las funciones y atribuciones que le confiere esa ley. Añade que, igualmente “deberá impartir instrucciones a las instituciones sometidas a su fiscalización sobre los procedimientos para el adecuado otorgamiento de las prestaciones que en cada caso correspondan, dentro del ámbito de su competencia”. En uso de las prerrogativas enunciadas, la SUSESO, dictó la circular N° 381, de 1973, a que alude la recurrente, en la cual se imparten instrucciones sobre la aplicación del citado decreto ley N° 49. En su numeral 7, sobre "Delegación o Revocación de Facultades", se indica que el precepto contenido en el inciso segundo del artículo 5° del decreto ley precitado, ha tenido por objeto facilitar y hacer más expedita la administración de las entidades, otorgándoles a sus autoridades máximas una atribución en principio discrecional, haciendo presente que “las facultades que pueden delegarse son específicas y determinadas en su individualidad, es decir, que no cabe una delegación total o global de facultades”. Añade que es preciso fijar el exacto alcance de esta regla, “pues aparentemente, podría inducir al error de que cada uno de los actos de delegación o revocación, en su caso, deben contar con el informe previo favorable de esa Superintendencia”. Enseguida puntualiza que “el sentido del precepto es otro: lo que la Superintendencia debe informar previamente y lo que debe ajustarse a lo informado preceptivamente por este Organismo, son las pautas a que debe ceñirse la política de delegaciones respecto de los jefes o autoridades unipersonales en que recaerán dichas delegaciones y sobre las facultades o atribuciones que serán materia de las mismas”, de manera que la “necesidad de informe previo favorable no comprende, pues, a cada acto de delegación en particular”. Por último, el artículo 46 de la ley N° 20.255, creó la Superintendencia de Pensiones, y en virtud de su artículo 48 se traspasaron a esta las funciones y atribuciones que ejercía la Superintendencia de Seguridad Social en relación con el Instituto de Normalización Previsional (actual IPS) como administrador de los regímenes de prestaciones de las ex cajas de previsión y del Servicio de Seguro Social, con la excepción que indica. Al tenor de la preceptiva expuesta, corresponden a la superintendencia recurrente las funciones relacionadas con el control de los actos de delegación y revocación de facultades del director del Instituto de Previsión Social, que antes ejercía la SUSESO. Ahora bien, el inciso segundo del artículo 5° del decreto ley N° 49, de 1973, señala expresamente que tanto las delegaciones como sus modificaciones o revocaciones requieren el referido informe previo favorable sin establecer excepciones a la regla que contiene. De esta manera, no corresponde interpretar la aludida circular en el sentido de que ella permite calificar en qué circunstancias puede o no cumplirse una obligación que la ley impone, cuando concurren los supuestos que esta última prevé, siendo aplicable en la especie el aforismo jurídico en cuya virtud donde la ley no distingue, no le es lícito al interprete distinguir. Lo contrario importaría apartarse de los criterios interpretativos contenidos en los artículos 19 y 20 del Código Civil, relativos al tenor literal de la ley y al significado legal de las palabras, respectivamente, y conculcaría el principio de jerarquía normativa, en cuya virtud las autoridades no pueden dictar instrucciones que contravengan lo establecido en disposiciones de rango superior. En el mismo orden de ideas debe consignarse que, según la documentación tenida a la vista, el IPS, como en su oportunidad lo hiciera el ex INP, ha enviado sistemáticamente, para aprobación previa, las delegaciones particulares de facultades de administrar las cuentas corrientes bancarias, a la superintendencia correspondiente, requerimientos que han sido tramitados por estos órganos fiscalizadores, sin que, tampoco, aparezcan antecedentes de alguna situación en que la solicitud respectiva se haya denegado aduciendo que en estos casos no procedía la habilitación en razón de lo previsto en la señalada circular N° 381. Por consiguiente, esta Contraloría General, concordando con lo manifestado en sus informes por el IPS y la SUSESO, concluye que no resulta procedente limitar el alcance del precepto en referencia excluyendo de su aplicación los actos específicos de delegación en los términos planteados en la consulta. Lo anterior no obsta a que la institución recurrente, en uso de las atribuciones que le otorga la legislación vigente contenidas, entre otros, en los numerales 6 y 7 del artículo 47 de la ley N° 20.255, pueda dictar normas e impartir instrucciones regulando los procedimientos a través de los cuales se tramitarán tales delegaciones y el señalado informe previo. Transcríbase al Instituto de Previsión Social y a la Superintendencia de Seguridad Social. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República