Dictamen N° 10579/2015

N° 10.579 Fecha: 09-II-2015 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Director de la Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud (CENABAST), la que frente a la negativa del Banco del Estado de Chile a abrir una carta de crédito asociada a un préstamo para el pago de los bienes que importe, consulta sobre la vigencia del dictamen N° 17.810, de 1986, de este origen, que expresó, a su entender, que esa repartición pública solo debe contar con la autorización previa del Ministerio de Hacienda, para tales efectos. Requerido de informe, el Banco del Estado de Chile indica que para realizar ese tipo de operaciones, CENABAST, además, debe contar con una ‘autorización’ legal específica, lo que no ocurriría en la especie. A su turno, el Ministerio de Hacienda expresa que la apertura de una carta de crédito con préstamo para CENABAST debe ser entendida como un contrato que puede comprometer el crédito público y no corresponde a una deuda pública, por lo que solo se requiere de la autorización del Ministerio de Hacienda y no de una habilitación legal previa. Por su parte, la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, manifiesta que las entidades bancarias en la medida que cumplan con las disposiciones legales vigentes, son autónomas para decidir sobre el otorgamiento de un crédito, así como las exigencias establecidas a potenciales sujetos de préstamo. En primer lugar, cabe recordar que el anotado dictamen N° 17.810, analizó una serie de modalidades de cartas de crédito a fin de considerarlas o no como ‘deuda pública’. Para los efectos que interesan en esta oportunidad, es del caso recordar tres ideas centrales contenidas en ese pronunciamiento. La primera es que conforme a los artículos 39 y 44 del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, las cartas de crédito que se abren con préstamos que un banco otorga al ente público, que a su vez adquiere la obligación de restituir los fondos en una fecha futura, constituyen un empréstito público. La segunda es que CENABAST contaba con la autorización para contraer este tipo de empréstitos. Dicha atribución se encuentra contenida en el actual artículo 76, letra d), del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, cuya redacción es idéntica a la que existía al momento de evacuarse el oficio en comento. Ese literal d) expresa que CENABAST se financia, entre otros recursos, con “Los aportes, transferencias, subvenciones, empréstitos, préstamos, herencias, legados y donaciones que reciba de parte de otros organismos, entidades o personas, tanto públicas como privadas, sean nacionales o extranjeras”. La tercera y última idea es que en su calidad de empréstitos, las operaciones de que se trata requieren de la autorización inicial del Ministerio de Hacienda. En un segundo orden de consideraciones, el ordenamiento jurídico establece un marco constitucional y legal que regula los compromisos financieros, que incidan o puedan incidir en el patrimonio público. Así, el artículo 63, N° 7, de la Constitución Política de la República, previene que son materias de ley, las que autoricen al Estado, a sus organismos y a las municipalidades, para contratar empréstitos, los que deberán estar destinados a financiar proyectos específicos. Agrega dicho numeral que se “requerirá de una ley de quórum calificado para autorizar la contratación de aquellos empréstitos cuyo vencimiento exceda del término de duración del respectivo período presidencial”. Luego, su N° 8 dispone que también son materias de ley las que “autoricen la celebración de cualquier clase de operaciones que puedan comprometer en forma directa o indirecta el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos y de las municipalidades”. Cabe hacer presente que, a nivel legal, idéntica exigencia está contemplada en el artículo 43 del anotado decreto ley N° 1.263, el cual reitera que “Para constituir la deuda pública será necesaria la autorización legal previa”. Enseguida, el artículo 39 de ese decreto ley define los conceptos de crédito público, deuda pública y empréstito. El primero de ellos (el crédito público) es la capacidad que tiene el Estado para contraer obligaciones internas o externas a través de operaciones tendientes a la obtención de recursos. A su vez, la deuda pública es aquella que está constituida “por aquellos compromisos monetarios adquiridos por el Estado derivados de obligaciones de pago a futuro o de empréstitos públicos internos o externos”. Finalmente, el empréstito es un contrato especial de derecho público en virtud del cual el Estado obtiene recursos sujetos a reembolso de acuerdo con las condiciones que se establezcan. Como corolario del tratamiento especial que la legislación financiera da a este tipo de operaciones, el inciso primero del artículo 44 del referido decreto ley N° 1.263 contempla una exigencia adicional para el caso de los actos administrativos de los servicios públicos que “de cualquier modo puedan comprometer el crédito público”: ellos solo podrán iniciarse previa autorización del Ministerio de Hacienda. En tercer término, al amparo del contexto normativo recién resumido, el dictamen por cuya vigencia se consulta precisó que la carta de crédito se abre con un préstamo que el banco le otorga al importador (CENABAST), de modo que el pago del valor de la mercancía al proveedor extranjero se hace con los recursos monetarios facilitados por la institución financiera, los cuales deben serle restituidos por la Administración Pública. Así, bajo tales supuestos se cumplían los requisitos para entender que dicha operación es un empréstito, que constituye deuda pública. En cuarto lugar, debe puntualizarse que ni la preceptiva jurídica que regula las operaciones financieras que se analizan ni la legislación de salud que habilita a CENABAST a ejecutarlas, han sido alteradas, más allá del cambio nominal que se produjo con el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, que se limitó en esta materia a refundir la potestad jurídica preexistente de esa Central. Pues bien, esa Central cuenta con la autorización legal, para contraer un empréstito como el descrito y con la ‘autorización’ del Ministerio de Hacienda. De ello se sigue que no existen inconvenientes para que el Banco del Estado de Chile pondere de acuerdo a sus políticas crediticias abrir una carta de crédito como la consultada, siempre y cuando los entes involucrados cumplan con todas las demás disposiciones que en materia de ‘empréstitos públicos’ contempla nuestro ordenamiento jurídico. Finalmente, atendido lo informado por el referido banco, cabe recordar que el dictamen N° 19.276, de 2013, de este origen, entre otros, señala que el Banco del Estado de Chile es un servicio público creado para el cumplimiento de una función administrativa y que forma parte de la Administración del Estado, por lo que se encuentra sometido al control de legalidad de los actos que dicte, así como a la fiscalización que ejerce este Órgano de Control. Transcríbase al Banco del Estado de Chile, al Ministerio de Hacienda y a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante