Dictamen N° 129489/2021

Nº E129489 Fecha: 13-VIII-2021 El Director de Logística de Carabineros de Chile, consulta respecto a la correcta interpretación de la normativa que regula el Fondo Rotativo de Abastecimiento de esa institución policial -FORA- a que se refiere la ley N° 16.256, con el objeto de determinar qué tipo de proyectos pueden ser sometidos a su aprobación. Añade que dicha normativa no entrega mayores antecedentes en cuanto a la interpretación de los verbos rectores que contiene. Agrega, que el preinforme de observaciones Nº 752, de 2019, de este origen, sobre la auditoría a los gastos ejecutados con financiamiento del FORA en dicha Dirección de Logística -hoy, finalizada a través del Informe Final N° 752, de 2019-, efectuó una alusión expresa a lo señalado en el decreto ley Nº 1.277 de 1975, que fija el nuevo texto de la citada ley Nº 16.256 y al artículo 8º del decreto Nº 317, de 1976, de la ex Subsecretaría de Guerra, del Ministerio de Defensa Nacional, que aprueba el Reglamento Complementario de dicha normativa, sin entregar lineamientos interpretativos referente a la administración del aludido fondo. Al respecto, corresponde precisar que los oficios que esta Entidad de Control emite en las auditorías, inspecciones e investigaciones que realiza en ejercicio de sus facultades fiscalizadoras, no constituyen jurisprudencia administrativa, sino que únicamente los que elabora en el marco de la atribución dictaminadora (aplica dictámenes N°s. 83.407, de 2013 y 13.231, de 2018). Prevenido lo anterior, cabe tener presente que el artículo 1° del precitado decreto ley N° 1.277, de 1975, señala que las Fuerzas Armadas y Carabineros de Chile deberán mantener cuentas corrientes bancarias y/o de ahorro, en moneda corriente y moneda extranjera convertida a dólares, pudiendo efectuar giros sobre los fondos depositados en ellas. Respecto de Carabineros, el aludido precepto señala que dicha cuenta se denomina “Fondo Rotativo de Abastecimiento- Carabineros de Chile", y está “destinada a la adquisición, almacenamiento, mantención, conservación y distribución de equipos, materiales y consumos según procedimientos establecidos en la legislación vigente, necesarios para la formación y reposición de los niveles de existencias, y a financiar cualquier otro gasto accesorio que origine el sistema de abastecimiento”. Por su parte, el artículo 1° del referido decreto N° 317, de 1976, de la ex Subsecretaría de Guerra, que aprueba el Reglamento Complementario de la anotada ley Nº 16.256, dispone que la finalidad del aludido fondo es solventar los gastos que demande la formación y reposición de niveles de existencias que cada institución requiera para asegurar el desarrollo normal de sus actividades específicas programadas y de aquellas que surjan por una situación de emergencia u otras derivadas de problemas internos o externos. Seguidamente, su artículo 5º dispone que en el caso del Carabineros de Chile la administración del FORA y la responsabilidad de su funcionamiento es de competencia del Jefe de Logística de esa institución -hoy, Director de Logística-, quien puede delegar sus funciones en los mandos o directores que estime necesarios. A su turno el artículo 8º de la citada reglamentación señala que los egresos o gastos de la cuenta corriente FORA, se producirán con el pago de las adquisiciones que se efectúen para completar niveles de existencia o para reponer los materiales entregados a sus respectivas unidades o reparticiones para el desarrollo de sus actividades. Luego, añade que “Asimismo podrán pagarse todos los gastos inherentes que el sistema de abastecimiento de las Fuerzas Armadas y Carabineros de Chile efectúe, tales como reparación, conservación, transporte, embalaje, bodegaje, intereses, seguros, impuestos, tasas, contribuciones, gravámenes, tarifas, asesorías legales y/o técnicas, análisis de laboratorio, pagos de mano de obra y cualquier gasto derivado de estas adquisiciones y cuyo valor gravite en el precio de los materiales”. Por otro lado, la glosa 13 aplicable a la Partida 05, Capítulo 31, Programa 01, Subtítulo 24, Ítem 03, Asignación 287, “Fondo Rotativo de Abastecimiento” del servicio recurrente, de la ley N° 21.192, de Presupuestos del Sector Público para la presente anualidad, dispone que los ingresos y gastos correspondientes al FORA deberán cumplir con lo dispuesto en el artículo 4° del decreto ley Nº 1.263, de 1975. Según se desprende de la normativa expuesta el legislador utiliza variados conceptos que pueden ser financiados con cargo al fondo en análisis, sin hacer una enunciación taxativa de ellos y siempre que el destino en que se empleen tales recursos sea la formación y reposición de los niveles de existencias y sufragar cualquier otro gasto accesorio que origine el aludido sistema de abastecimiento. En este punto, para atender a la consulta del ocurrente y determinar el correcto sentido y alcance de las expresiones utilizadas por el legislador, -al carecer de una acepción legal y técnica-, debe acudirse a su sentido natural y obvio según el uso general de las mismas, tal como lo establece el artículo 20 del Código Civil, lo que, de acuerdo a este criterio interpretativo, corresponderá a las definiciones que entrega el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española en su versión vigente en la actualidad. En este contexto interpretativo, cuando la citada preceptiva alude a que es posible financiar todo gasto accesorio que origine el sistema de abastecimiento y/o derivado de las adquisiciones, el concepto de “accesorio” debe entenderse como “aquel que depende de lo principal o se le une por accidente” y “derivado” es el “dicho de una cosa que se deriva de otra”. De esta manera debe entenderse que conforme a la normativa referida, con cargo a los recursos del FORA pueden costearse aquellos gastos secundarios pero inherentes y necesarios a la cadena operativa que involucra el sistema de abastecimiento que comprende la formación, creación y reposición de los materiales que finalmente son entregados a las distintas dependencias para el desarrollo de sus actividades. Por su parte, la atribución de administrar el señalado fondo entregada por la aludida preceptiva al Director de Logística está definida como "ordenar, disponer, organizar" así como también "Suministrar, proporcionar o distribuir algo" y “Graduar o dosificar el uso de algo, para obtener mayor rendimiento de ello o para que produzca mejor efecto”, lo cual debe estar en estrecha relación con la finalidad definida por la normativa para los recursos que la ley pone a su cargo en la calidad antedicha. Como puede observarse, las acepciones utilizadas por la preceptiva regulatoria del FORA tienen por objeto establecer el marco normativo de los gastos por los proyectos que resultan admisibles de solventar con estos recursos y que dicen relación con la obligación de obtener y mantener un suficiente stock o nivel de existencias que la institución requiere para asegurar el desarrollo normal de sus actividades específicas programadas y de aquellas que surjan por una situación de emergencia u otras derivadas de problemas internos o externos. Lo anterior debe conjugarse con los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, probidad y debido cumplimiento de la función pública establecidos en los artículos 3º, 5º, 8º, y 11 de la ley Nº 18.575, para los órganos integrantes de la Administración del Estado a los que pertenecen las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública. Saluda atentamente a Ud. JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República