Dictamen N° 13401/2010

N° 13.401 Fecha: 15-III-2010 Esta Contraloría General ha debido abstenerse de tomar razón del decreto N° 358, de 2009, del Ministerio de Educación, que establece procedimientos del sistema nacional de información de la educación superior, por no ajustarse a derecho. Como cuestión previa, cabe señalar que el documento de trámite tiene su fundamento en la ley N° 20.129, que establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, cuyo artículo 49 previene, en lo pertinente, que corresponderá al Ministerio de Educación, a través de su División de Educación Superior, desarrollar y mantener un Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, que contenga los antecedentes necesarios para la adecuada aplicación de las políticas públicas destinadas al sector de educación superior, para la gestión institucional y para la información pública de manera de lograr una amplia y completa transparencia académica, administrativa y contable de las instituciones de educación superior. A su turno, el inciso primero del artículo 50 de dicho texto legal, establece que “Para estos efectos, las instituciones de educación superior deberán recoger y proporcionar a la División de Educación Superior el conjunto básico de información que ésta determine, la que considerará, a lo menos, datos estadísticos relativos a alumnos, docentes, recursos, infraestructura y resultados del proceso académico, así como la relativa a la naturaleza jurídica de la institución; a su situación patrimonial y financiera y al balance anual debidamente auditado, y a la individualización de sus socios y directivos.”. Añade, el inciso segundo, que “Un reglamento del Ministerio de Educación determinará la información específica que se requerirá, así como las especificaciones técnicas de la misma.”. A continuación, el artículo 51 de la referida ley, preceptúa que corresponderá a la División de Educación Superior recoger la información proporcionada por las instituciones, validarla, procesarla cuando corresponda, y distribuirla anualmente a los distintos usuarios, de acuerdo a los procedimientos establecidos en el reglamento. Añade el artículo 52, que la no entrega de la información requerida, la entrega incompleta de dicha información o la inexactitud de la misma, serán sancionadas por el Ministerio de Educación con alguna de las medidas que dicho precepto establece. Como puede apreciarse, la ley en estudio ha radicado exclusivamente en el Jefe de Estado, mediante el ejercicio de su potestad reglamentaria de ejecución consagrada en el artículo 32, N° 6, de la Constitución Política de la República, la determinación de la información específica y de las especificaciones técnicas que dicha Unidad podrá requerir, así como los procedimientos para su tratamiento, esto es, para su recolección, validación, procesamiento y distribución. Precisado lo anterior, y en lo referente a la información específica que podrá solicitar la División de Educación Superior, debe señalarse que el conjunto básico de aquélla, y que debe ser proporcionada por las distintas instituciones de educación superior, está limitada por los términos de la propia norma legal, pudiendo requerirse sólo aquellos antecedentes que constituyan “datos estadísticos” de alumnos y docentes de los distintos establecimientos de educación superior. Por ende, el reglamento en estudio sólo puede establecer la información específica que podría ser requerida por la aludida autoridad, así como las especificaciones técnicas de la misma, no pudiendo incluir “datos de carácter personal” de las personas señalados en el párrafo anterior, pues ello vulneraría el principio de juridicidad contenido, entre otros, en el artículo 7° de la Constitución Política de la República y determinados derechos fundamentales, entre ellos, el de protección a la vida privada contenido en el artículo 19, N° 4, de dicha Carta Fundamental. En este contexto, cabe precisar que la letra e) del artículo 2° de la ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, define “dato estadístico”, como “el dato que, en su origen, o como consecuencia de su tratamiento, no puede ser asociado a un titular identificado o identificable”, en tanto que la letra f), de dicho precepto, entiende por “datos de carácter personal o datos personales, los relativos a cualquier información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables.”. Acorde con lo expuesto, debe manifestarse que si bien el citado artículo 50 no define lo que debe entenderse por “información específica” -concepto genérico que debe precisar, en conformidad a la ley, el reglamento en trámite-, ella debiera referirse a aquellos aspectos concretos que permitan individualizar al “conjunto” de alumnos y docentes, pero en ningún caso tales antecedentes podrán permitir identificar o hacer identificable a una persona en particular, pues ello excedería de la competencia que la ley le ha atribuido para tal efecto. En armonía con lo anterior, es dable precisar que la expresión “a lo menos” que utiliza el referido artículo 50 de la ley en comento, no puede entenderse referida a cualquier tipo de información, incluida la de “carácter personal”, pues ello debió establecerlo expresamente la ley, en circunstancias que, como se viera, sólo se refirió a los “datos estadísticos”, de manera que hacer extensiva la norma en estudio a situaciones no previstas por ella, vulneraría el principio de juridicidad antes citado. Precisado lo anterior, cabe señalar que sobre la base de tales consideraciones, esta Entidad de Control cumple con formular las siguientes observaciones al aludido decreto N° 358, de 2009. Al respecto, cumple con observar, en primer término, los artículos 2°, 3°, 4°, 7° y 12 del acto administrativo en examen, por cuanto al señalar que la División de Educación Superior podrá requerir “datos” excede los términos del citado artículo 50 de la ley N° 20.129, ya que al no precisar qué comprende esa expresión, debe entenderse que abarca no sólo “datos específicos” sino también los de carácter “personal”, en circunstancias que, como se viera, no se advierte la facultad para requerir estos últimos. Enseguida, el mencionado artículo 2° establece que la División de Educación Superior requerirá información relativa a “registros” en circunstancias que de acuerdo con la letra m) del artículo 2° de la ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, el “registro” es “el conjunto organizado de datos de carácter personal …” y la referida ley N° 20.129, no ha facultado al Presidente de la República para requerir tal información. Por otra parte, tales artículos 2° y 7° previenen que la información requerida podrá abarcar, entre otras personas, la referida a los “titulados”. Sin embargo, el artículo 50 de la citada ley N° 20.129, no comprende a esa categoría de personas. A su turno, el aludido artículo 3° preceptúa que la señalada División de Educación Superior podrá solicitar a las instituciones de educación superior “otros antecedentes”. Sin embargo, en el reglamento debiera estar acotada y determinada tal información y no establecida a título ejemplar, que es precisamente lo que ya hizo la ley. Asimismo, debe observarse el artículo 6° pues está restringido a las instituciones de educación superior “oficialmente reconocidas por el Estado”, en circunstancias que la referida ley N° 20.129, no contempla tal restricción. La letra c) de este último precepto consagra un plazo entre 40 y 60 días, pero no señala de qué depende la aplicación de tal margen, debiendo establecerse un plazo fijo y determinado, igual para todos, con el objeto de evitar arbitrariedades. El antes señalado artículo 7° contempla la solicitud de “datos”, en base al RUN, careciendo de facultad para ello, pues tales registros se vinculan sólo con datos de carácter personal. Asimismo dicho artículo establece que las solicitudes que indica se realizarán a través de procesos de recolección de “registros”, los cuales no han sido previstos por la ley, por lo que debiera reemplazarse dicha expresión por otra distinta, tal como, “base de datos” o similar. Los artículos 3°, 8°, 9°, 10° y 11°, contemplan diversas expresiones, a saber, “datos específicos”; “tales como”; “entre otros aspectos”, y “otros antecedentes, o datos”. Sin embargo, los aspectos a que ellas aluden deben estar determinados y acotados en el reglamento y no posteriormente mediante un instrumento de inferior rango normativo. Cumple con observar también los artículos ya citados 8°, 9°, 10°, 11° y 13 del decreto en estudio, pues aluden a un “proceso de recolección de información” y a un “proceso de consulta” respectivamente, y tales aspectos, de acuerdo con la aludida ley N° 20.129, debieran regularse en el reglamento. Los artículos 14, inciso segundo y 21, inciso tercero, establecen que la extensión de los plazos que prevén no podrá ser superior a 10 y 20 días, respectivamente, sin precisar de qué depende que en uno u otro caso se puedan aplicar plazos distintos, lo que podría generar una discriminación arbitraria. Cabe señalar también, que los artículos 15, inciso tercero y 16, inciso segundo, del cuerpo normativo en examen, no prevén todas las situaciones que comprende el artículo 52 de la referida ley N° 20.129 y de las cuales se derivan sanciones. Asimismo, el artículo 16 previene que la División de Educación Superior desarrollará procedimientos de validación de la información, los cuales, de acuerdo con el mencionado artículo 51 de la ley en estudio, deben estar contenidos en el reglamento que se examina. Enseguida, el artículo 17, en cuanto previene que la División de Educación Superior sólo publicará a nivel de datos estadísticos la información recogida, excede la ley en comento, la que en su artículo 51 sólo permite recabar información “estadística” y distribuir dicha información anualmente a los usuarios. Igual observación cabe formular respecto del artículo 18, el cual establece que la citada División publicará anualmente los principales resultados de los procesos que indica, puesto que, como se viera, la aludida ley N° 20.129 no ha facultado para adoptar tal medida de publicidad. También debe ser observado el artículo 19 del decreto de la especie, pues no se aprecia la fuente legal de la graduación de sanciones que se dispone en aquél. Por otra parte, el artículo 21 del decreto cuya juridicidad se examina contempla la emisión de una resolución por parte del Ministerio de Educación, en circunstancias que el Presidente de la República junto al Ministro respectivo emiten decretos y no instrumentos de inferior jerarquía. En lo que respecta a una observación de carácter formal, que también debiera ser subsanada, es dable señalar que la suma del documento en estudio sólo alude a uno de los aspectos que de acuerdo con los referidos artículos 50 y 51 de la ley N° 20.129, debe contener el reglamento en trámite, consistente en los “procedimientos” para que el Ministerio de Educación recoja, valide, procese y distribuya anualmente a los usuarios la información proporcionada por las instituciones de educación superior. Sin embargo, dicho decreto también debe contener la “información específica que se requerirá, así como las especificaciones técnicas de la misma”, razón por la cual debe observarse la suma del decreto en trámite, por no ajustarse al contenido del reglamento, ni al mandato de la ley al respecto. En mérito de lo expuesto, se devuelve sin tramitar el decreto N° 358, de 2009, del Ministerio de Educación. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República