Dictamen N° 13728/2018

N° 13.728 Fecha: 04-VI-2018 Se han dirigido a esta Contraloría General, por separado, doña Anita Román Morra, en representación del Colegio de Matronas y Matrones de Chile A.G., y doña Ana Cristina López Henríquez, en representación de la Asociación Gremial de Matronas de la Región de Valparaíso, solicitando la reconsideración del dictamen N° 46.357, de 2015, complementado a través del dictamen N° 56.274, del mismo año. Por su parte, también por separado, doña Paola Pontoni Zúñiga, en representación del Colegio de Enfermeras de Chile A.G., y las señoras Magaly Miranda Ávila y María Toro Fuentes, en representación de la Federación Nacional de Asociaciones de Enfermeras y Enfermeros de Chile, solicitan el cumplimiento del citado dictamen N° 46.357, de 2015. Cabe recordar que el pronunciamiento cuya reconsideración se requiere concluyó que la norma general administrativa N° 21, de 2010, del Ministerio de Salud, debía aprobarse por decreto supremo y que no procedía que dispusiera que las unidades de administración del cuidado de obstetricia, ginecología y neonatología estuvieran a cargo exclusivamente de matronas o matrones, como tampoco que se permitiera que estos profesionales desarrollaran labores de cuidado que excedieran su ámbito legal de competencia. Ese dictamen también precisó que en esas dependencias podían desempeñarse otros profesionales y ordenó al Ministerio de Salud adoptar las medidas necesarias para adecuar a derecho las correspondientes actuaciones de la Administración. Requerido informe a la Subsecretaría de Redes Asistenciales, esta expresó, en síntesis y en lo que importa, que las normas administrativas generales sobre la materia desarrollan una organización funcional de la actividad asistencial de gestión de cuidado, prevista en el Reglamento Orgánico de los Servicios de Salud. En ese contexto, añade que a través de tales instrumentos se han creado unidades funcionales de gestión de cuidado en el ámbito de la matronería y de la enfermería, regulando de manera distinta la dependencia jerárquica y el ámbito de acción del ejercicio de esas profesiones. En razón de ello, solicita la reconsideración de los dictámenes antes referidos. Sobre el particular, cabe señalar que aun cuando no se aportan nuevos antecedentes que permitan variar lo resuelto en el dictamen N° 46.357, de 2015, complementado a través del dictamen N° 56.274, del mismo año, esta Entidad de Control ha estimado pertinente realizar algunas precisiones acerca de las alegaciones que se formulan en esta oportunidad. En primer término, se alega que el Ministerio de Salud, en ejercicio de su atribución para dictar las normas generales sobre materias técnicas, administrativas y financieras a las que deben ceñirse los organismos y entidades del Sistema Nacional de Servicios de Salud en la ejecución de las acciones de salud pública, puede regular la organización funcional de la actividad asistencial de gestión de cuidado y, por esa vía, establecer requisitos vinculados con la posesión de títulos profesionales específicos para acceder a determinados cargos públicos. Al respecto, cumple reiterar lo expresado en el citado dictamen N° 56.274, de 2015 en orden a que, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 19, N° 17, de la Carta Fundamental y 12 del Estatuto Administrativo, no procede condicionar la admisión a un empleo público a requisitos establecidos en un instrumento de rango inferior al legal, como lo es una norma general administrativa. En efecto, acorde con lo indicado en el antedicho pronunciamiento, el ejercicio de la aludida atribución de dictar normas técnicas, administrativas y financieras -contenida en los artículos 4°, N° 2, del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, y 25, letra e), del decreto N° 136, de 2004, del mismo origen, reglamento orgánico de esa secretaría de Estado- no puede significar fijar mayores requisitos que los establecidos en la ley para la provisión de un cargo en un servicio de salud, lo que ocurrió en la especie al disponerse, en lo que interesa, que las referidas unidades hospitalarias de administración del cuidado de obstetricia, ginecología y neonatología estarían exclusivamente a cargo de matronas o matrones. Debe precisarse que si bien los artículos 48 y siguientes del decreto N° 140, de 2004, del Ministerio de Salud, Reglamento Orgánico de los Servicios de Salud, prevén que la función asistencial de los hospitales debe cumplirse con sujeción a las normas técnicas que el Ministerio de Salud imparta, y que para el desarrollo de tal función se considerará, a lo menos, en lo que interesa, la creación de unidades de atención directa de pacientes, las que contemplan la gestión de cuidados, la implementación de éstas no puede basarse en un modelo que suponga que quienes las dirigen posean un específico título profesional, no previsto en las plantas de los servicios de salud, como acontece en la norma general administrativa N° 21, de 2010. El segundo aspecto por el que se reclama se refiere a lo afirmado en el dictamen N° 46.357, de 2015, en orden a que la atención en las señaladas unidades de embarazos, partos y puerperios que presenten problemas que requieren de cuidados especiales, justifica y hace necesaria la participación de profesionales de enfermería. En relación con tal punto, cabe anotar que el dictamen N° 56.274, de 2015, precisó que en el reclamo que dio lugar a aquel pronunciamiento se alegaba que, producto de la interpretación de la norma general administrativa N° 21, se estaría impidiendo que profesionales enfermeras ejercieran labores en las indicadas unidades, por lo que resultó necesario hacer la prevención general -ya no aludiendo sólo a las labores de dirección y administración- en orden a que en esas dependencias además de matronas y matrones, pueden desempeñarse profesionales de enfermería. Luego, tales pronunciamientos se limitan a aplicar una reiterada jurisprudencia administrativa que, interpretando los artículos 113 y 117 del Código Sanitario, en relación con los artículos 31 y 45 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, ha concluido que en las unidades de gestión del cuidado que se organicen en los hospitales, pueden desempeñarse tanto enfermeras y enfermeros como matronas y matrones, ya que todos ellos cumplen labores de colaboración médica, en los términos previstos en el inciso segundo del primer precepto legal citado. Con todo, corresponde señalar que tratándose de profesionales que sólo prestan colaboración al médico-cirujano, en caso de situaciones de anormalidad es este último el llamado a adoptar las medidas necesarias para afrontar el problema de que se trate (complementa dictamen N° 46.357, de 2015). Asimismo, cabe precisar que los servicios de cuidado de las matronas y matrones deben circunscribirse al tenor de lo prescrito en el artículo 117, inciso primero, del Código Sanitario, según el cual aquéllos “comprenden la atención del embarazo, parto y puerperio normales y la atención del recién nacido, como, asimismo, actividades relacionadas con la lactancia materna, la planificación familiar, la salud sexual y reproductiva y la ejecución de acciones derivadas del diagnóstico y tratamiento médico y el deber de velar por la mejor administración de los recursos de asistencia para el paciente”. En consecuencia, se desestima la presente solicitud de reconsideración y se complementa el dictamen N° 46.357, de 2015, en los términos precedentemente anotados, cuyo cumplimiento es obligatorio para ese ministerio, por lo que se debe reiterar la necesidad de adoptar las medidas pertinentes para que tanto la referida norma general administrativa como las actuaciones de los servicios de salud y de los respectivos establecimientos asistenciales se ajusten a sus conclusiones a la brevedad, informando en el plazo de 30 días al respecto a esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República