Dictamen N° 15264/2012

N° 15.264 Fecha: 15-III-2012 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Secretario Ministerial de Bienes Nacionales de la Región del Libertador General Bernardo O’Higgins, consultando sobre la procedencia que la Corporación Nacional Forestal haya suscrito contratos de servidumbre con las empresas que en cada caso se indican, gravando parte del predio fiscal “Reserva Nacional Río de Los Cipreses” sin la autorización de ese ministerio. Manifiesta que la aludida corporación suscribió con Pacific Hydro Chacayes S.A. un contrato de constitución de servidumbre voluntaria de ocupación y de acueducto, necesarias para la construcción y operación de la Central Hidroeléctrica Chacayes, así como también ratificó servidumbres de acueducto, de tránsito y de ocupación, constituidas con anterioridad a la afectación del predio fiscal sirviente como Reserva Nacional Río de Los Cipreses. En ese contexto, solicita un pronunciamiento que determine si esa Cartera de Estado puede ratificar los instrumentos antes aludidos y si corresponde que las indemnizaciones pactadas en esos convenios sean percibidas por la referida corporación o si deben ingresar al patrimonio fiscal a través del Ministerio de Bienes Nacionales. Requerido informe, la Subsecretaría de Bienes Nacionales expresa que comparte las alegaciones de su Sede Regional, pues estima que el Ministerio de Bienes Nacionales es el que puede gravar los inmuebles fiscales, sin que la administración que ejerce la Corporación Nacional Forestal la faculte para constituir las servidumbres por las que se consulta. A su turno, la Corporación Nacional Forestal expone que por decreto N° 127, de 1985, del Ministerio de Agricultura, se creó la Reserva Nacional Río de Los Cipreses en el predio fiscal “Los Chacayes”, que incluye las servidumbres de tránsito que indica. Señala, en lo que interesa, que en virtud de lo expresado en dicho acto y de conformidad con lo dispuesto en el decreto N° 728, de 1970, del Ministerio de Justicia -Estatuto de la Corporación Nacional Forestal-, el artículo 10 del decreto N° 4.363, de 1931, del ex Ministerio de Tierras y Colonización -Ley de Bosques-, y los artículos 15 y 21 del decreto ley N° 1.939, de 1977, la referida entidad es la administradora de la Reserva Nacional Río de Los Cipreses, concluyendo que los aludidos terrenos se encuentran bajo su cuidado y tuición, teniendo amplia capacidad contractual a su respecto, sin que requiera la participación del Ministerio de Bienes Nacionales. Luego, la Subsecretaría de Energía informa que mediante resolución N° 48, de 2008, de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, se otorgó a Pacific Hydro Chile S.A. la concesión provisional para permitir el estudio de proyectos de las obras de aprovechamiento de una concesión definitiva para operar la Central Hidroeléctrica Chacayes. Agrega, que se encuentra en tramitación una solicitud de concesión presentada por Pacific Hydro Chacayes S.A., para establecer la línea de transmisión eléctrica que afectaría un camino de acceso a la mencionada reserva, en la comuna de Machalí. Como cuestión previa, cabe considerar que de los antecedentes tenidos a la vista por esta Contraloría General aparece que mediante un convenio suscrito con fecha 17 de noviembre de 2008, la Corporación Nacional Forestal constituyó en la Reserva Nacional Río de Los Cipreses -emplazada en parte del predio fiscal “Los Chacayes” ubicado en la comuna de Machalí-, y en favor de la sociedad Pacific Hydro Chacayes S.A., diversas servidumbres de ocupación, de acueducto continua e inaparente, y de acueducto continua y aparente, necesarias para la construcción y operación del proyecto Central Hidroeléctrica Chacayes, las que perdurarán por todo el tiempo de existencia de la aludida central, por la cantidad de quinientos mil dólares, pagadero en 5 cuotas iguales, anuales y sucesivas. Posteriormente, a través de un segundo contrato, de fecha 21 de enero del año 2009, celebrado entre la Corporación Nacional Forestal de la Región del Libertador General Bernardo O’Higgins -representada por el Director Regional de la época-, e Hidroeléctrica Cachapoal S.A., se regularizaron diversas servidumbres de que era titular esa sociedad y que gravan el predio fiscal denominado “Sector número dos del Predio Chacayes”. Por otra parte, y tal como se informara mediante el dictamen N° 56.465 de 2008, de esta Contraloría General, el N° 2 del artículo I de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y las Bellezas Escénicas Naturales de América, promulgada por decreto N° 531, de 1967, del Ministerio de Relaciones Exteriores, (en adelante, la Convención de Washington), entiende por reservas nacionales aquellas “regiones establecidas para la conservación y utilización, bajo vigilancia oficial, de las riquezas naturales, en las cuales se dará a la flora y la fauna toda protección que sea compatible con los fines para los que son creadas estas reservas”. Al respecto, es importante puntualizar que además del amparo brindado a esas zonas, el ordenamiento jurídico contempla otras categorías de protección, tales como los parques nacionales, monumentos naturales, reservas de regiones vírgenes -referidas en los artículos I, III y IV del tratado internacional en comento-, y las reservas de bosques (o forestales) y parques nacionales de turismo -aludidas en los artículos 10 y 11 de la Ley de Bosques-, las que difieren, en su naturaleza y regulación, de las reservas nacionales. Adicionalmente, según lo dispuesto en el artículo 39 de la ley N° 18.362, que crea un Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, dicho cuerpo legal -que regula entre otras zonas de protección, a las reservas nacionales-, regirá a partir de la fecha en que entre en pleno vigor la ley N° 18.348, que crea la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Naturales Renovables, cuyo artículo 19 prevé, a su vez, que esta última preceptiva, con la excepción allí indicada, "entrará en vigencia el día en que se publique en el Diario Oficial el decreto en cuya virtud el Presidente de la República disuelva la corporación de derecho privado denominada Corporación Nacional Forestal a que se refiere la letra i) del artículo 4° o aquel mediante el cual apruebe su disolución"; circunstancias que no han acontecido, por lo que no procede aplicar la ley N° 18.362, antes aludida, pues aún no empieza a surtir efectos. Ahora bien, al amparo de la Convención de Washington, se dictó el decreto supremo N° 127, de 1985, de los Ministerios de Agricultura y Bienes Nacionales, que creó la Reserva Nacional Río de Los Cipreses en un predio fiscal de la comuna de Machalí de la Sexta Región, con el objeto de preservar y aprovechar racionalmente sus riquezas naturales y dar a la flora y fauna toda protección compatible con dichos fines, en razón de que el sector donde se emplaza reúne características y recursos naturales de gran relevancia, constituyendo una excelente representación ecológica en lo que respecta, entre otros aspectos, a la geomorfología de la zona. Su artículo 3° le entrega la tuición y administración a la Corporación Nacional Forestal. Precisado lo anterior, es necesario analizar las atribuciones que los órganos involucrados -esto es, el Ministerio de Bienes Nacionales y la Corporación Nacional Forestal- tienen respecto de la Reserva Nacional Río de Los Cipreses. El predio sobre el cual se creó la Reserva Nacional Río de Los Cipreses es de dominio fiscal, según consta en la inscripción de fojas 4.469 vuelta, número 2.748, del Registro de Propiedad de 1987, del Conservador de Bienes Raíces de Rancagua, razón por la cual le resultan aplicables las normas generales contenidas en el decreto ley N° 1.939, de 1977, sobre adquisición, administración y disposición de bienes del Estado, texto que no contempla disposiciones especiales que regulen las reservas nacionales. En tal sentido, el artículo 1° del decreto ley referido, establece que las facultades de adquisición, administración y disposición sobre los bienes del Estado o fiscales que corresponden al Presidente de la República, las ejercerá por intermedio del ex Ministerio de Tierras y Colonización, actualmente Ministerio de Bienes Nacionales, sin perjuicio de las excepciones legales. A su turno, el artículo 3° del decreto N° 127, de 1985, antes citado, solo entrega la tuición y administración de la Reserva Nacional en comento a la Corporación Nacional Forestal. Como puede advertirse de la interpretación armónica de las normas aludidas, la facultad de gravar o limitar el dominio de un predio fiscal que se encuentre afectado como reserva nacional, en la medida que incide en las facultades de disposición del inmueble respectivo, se encuentra radicada por una norma legal en el Ministerio de Bienes Nacionales, en tanto que a la Corporación Nacional Forestal solo le compete administrarlo. Lo anterior guarda concordancia además con lo previsto en el artículo 63 N° 10 de la Constitución Política de la República, pues entre las materias de ley señala aquellas que fijen las normas sobre enajenación de bienes del Estado. Es por ello que si bien la administración a que se refiere el decreto N° 127, de 1985, que crea la reserva en comento, permite a la Corporación celebrar actos y contratos sobre el área involucrada, no la habilita de modo alguno para establecer gravámenes que afectando ese predio incidan o limiten las facultades de disposición radicadas en el Ministerio de Bienes Nacionales. Además, la Corporación Nacional Forestal en su calidad de organismo técnico del Estado -tal como lo ha expresado esta Entidad Fiscalizadora en sus dictámenes N°s. 27.387, de 1984, y 30.153, de 2006, entre otros-, debe actuar dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley, no teniendo, en consecuencia, más atribuciones que las que expresamente le ha conferido el ordenamiento jurídico, entre las que no se encuentra la de gravar los predios fiscales. En consecuencia, atendido que la Corporación antedicha ha constituido servidumbres voluntarias gravando la reserva nacional en beneficio de particulares, resulta procedente que el Ministerio de Bienes Nacionales dicte el acto administrativo de autorización y aprobación de los gravámenes aludidos precedentemente, debiendo disponer que las indemnizaciones convenidas ingresen al presupuesto general de la Nación, conforme lo prescribe el artículo 30 del decreto ley N° 1.263, de 1975, y asimismo adopte las medidas necesarias para la restitución de lo percibido por dicho concepto por parte de la Corporación Nacional Forestal. Lo anterior, a fin de no afectar situaciones jurídicas consolidadas sobre la base de la confianza de los particulares en la suscripción de dichos convenios y de regularizar las ya analizadas. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República