Dictamen N° 15345/2018

N°15.345 Fecha: 20-VI-2018 Se ha dirigido a esta Entidad de Control la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC), solicitando la reconsideración del dictamen N° 93.985, de 2015, de este origen, el cual concluyó, en síntesis, que esa repartición pública debió efectuar un concurso para escoger a los funcionarios que participaron en un curso que tenía por objeto que se perfeccionaran para operar un carro de rescate y combate de incendios, aplicando para ello las normas sobre capacitación previstas en el decreto con fuerza de ley N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo. Indica ese servicio que la actividad a que alude el pronunciamiento cuestionado no guardaría relación con las capacitaciones establecidas en la letra b) del artículo 26 del citado texto estatutario. Sobre el particular, cabe recordar que el referido dictamen abordó la situación de un funcionario de la DGAC, quien reclamó que no se había verificado la celebración de un concurso a objeto de efectuar la selección del personal que participaría en el curso mencionado. Al respecto, cabe señalar que el artículo 26 del Estatuto Administrativo establece que se entenderá por capacitación el conjunto de actividades permanentes, organizadas y sistemáticas destinadas a que los funcionarios desarrollen, complementen, perfeccionen o actualicen los conocimientos y destrezas necesarios para el eficiente desempeño de sus cargos o aptitudes funcionarias. A continuación, el artículo 27 del mismo texto distingue las diversas clases o modalidades de capacitación que reconoce el Estatuto, atendida su finalidad, su orden de prioridad y el mecanismo de selección de los beneficiarios. En primer término, se contemplan las actividades para la promoción de los funcionarios, que los habilita para asumir cargos superiores, cuya selección se efectúa de acuerdo al escalafón; luego, la destinada al perfeccionamiento, que tiene por objeto mejorar el desempeño funcionario en el cargo que se ocupa, eligiéndose a los beneficiarios mediante concurso y, finalmente, la de carácter voluntario, que corresponde a la de interés para la institución, que no está ligada a un cargo determinado, ni es habilitante para el ascenso y cuya procedencia será determinada por las autoridades que dicho precepto indica, seleccionándose a los interesados a través de concurso. Por su parte, la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, recogida en su dictamen N° 53.851, de 2008, ha puntualizado que se entiende por capacitación el conjunto de actividades que tienen por objeto contribuir a la actualización y mejoramiento de los conocimientos y destrezas que los funcionarios requieren para el eficiente desempeño de sus labores, la cual comprende cursos u otros, que entreguen a los empleados las competencias necesarias para su ascenso dentro de la organización, para su perfeccionamiento funcionario o bien para adquirir o desarrollar habilidades de interés para la respectiva institución, de acuerdo a las necesidades y la planificación definidas por la propia entidad. Como puede advertirse, un curso destinado a conocer e instruirse sobre la manipulación y operación de un carro de rescate y combate de incendios -como el que motivó el dictamen cuya reconsideración se solicita-, se enmarca dentro del concepto de capacitación reseñado precedentemente. Enseguida, en lo que interesa a la materia consultada, corresponde destacar que tanto la capacitación de perfeccionamiento como la voluntaria, se caracterizan por la circunstancia de que la entidad respectiva debe convocar a concurso para definir el personal que accederá a dichas acciones. Al efecto, esta Entidad Contralora ha manifestado, mediante el ya citado dictamen N° 53.851, entre otros, que el jefe superior se encuentra en la necesidad de efectuar un proceso de selección mediante concurso, destinado a establecer los beneficiarios de las actividades de capacitación de perfeccionamiento y voluntaria, lo cual implica el derecho del funcionario a postular libre y espontáneamente a éste, sin perjuicio, de la facultad de la autoridad de fijar los criterios para evaluar los méritos de los interesados. En este punto se debe anotar que el decreto N° 69, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el reglamento sobre concursos que se desarrollen en los ministerios y servicios afectos a la citada ley Nº 18.834, previene en su artículo 1°, letra e) que el concurso para capacitación de perfeccionamiento y para capacitación voluntaria es el “procedimiento que tendrá por finalidad aplicar procedimientos técnicos y objetivos en la selección del personal que accederá a estos tipos de capacitación”, añadiendo que esos certámenes se regularán por las normas contenidas en el Párrafo 2° de su Título I y que el comité de selección se constituirá de conformidad con su artículo 12. Luego, es necesario hacer presente que la preceptiva contenida en el referido párrafo es de carácter general, siendo destacable su artículo 2°, conforme al cual los concursos deben ser procedimientos técnicos y objetivos, comprender la evaluación de los antecedentes que se presenten y la aplicación de otros instrumentos de selección, así como bases que consideren una evaluación cuantificable y estandarizada. Su artículo 3° previene que en ellos se deberán adoptar las medidas pertinentes para asegurar la objetividad, transparencia, no discriminación e igualdad de condiciones y su calidad técnica. Asimismo, su artículo 5° señala que en ellos no podrán producirse distinciones, exclusiones o aplicarse preferencias basadas en motivos de raza, color, sexo, edad, estado civil, sindicación, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tengan por objeto anular o alterar la igualdad de oportunidades o trato en el empleo, añadiendo que, con todo, las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas discriminación. De la normativa antes reseñada aparece que respecto de los concursos para capacitación no existen factores predefinidos -como si ocurre, por ejemplo, para los de promoción-, por lo que no se advierte inconveniente para que tratándose de la capacitación para la habilitación en el manejo y mantención de equipos especializados, se fijen en las bases condiciones o factores relacionados con la necesidad de que el postulante se encuentre prestando servicios en la unidad en que dicho material será utilizado, lo que constituye para estos efectos una especie de calificación. En efecto, lo anterior, en la medida en que esté suficientemente fundado, no constituye una diferencia arbitraria ya que la compra de un equipo que prestará servicios en determinadas unidades fuerza a entender, en principio, que solo el personal que allí labora es el idóneo para adquirir las competencias necesarias para operar y mantener esos equipos, ya que de admitirse interesados de otras unidades -incluso de otras ciudades o regiones-, podría obligar a efectuar destinaciones de funcionarios, lo que no puede imponerse a la autoridad con ocasión de estos procesos. En este contexto, es necesario consignar que de los antecedentes analizados aparece que en este caso la capacitación estaba destinada al perfeccionamiento de los funcionarios para la habilitación en la operación y mantención de un carro de rescate y combate de incendios de aeronaves, por lo que, a diferencia de lo sostenido por la DGAC, resultaba aplicable lo dispuesto al respecto en la ley N° 18.834, debiendo haberse efectuado el pertinente concurso, lo que no se llevó a cabo. En consecuencia, en atención a lo antes expuesto, no procede acoger la solicitud de reconsideración del dictamen N° 93.985, de 2015, el que se complementa en los términos antes expuestos. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República