Dictamen N° 16168/2016

N° 16.168 Fecha: 01-III-2016 El Rector de la Universidad de La Serena consulta si cabe entender que la ley N° 20.843 -que elimina la prohibición de participación de estudiantes y funcionarios en el gobierno de las instituciones de educación superior- modificó los estatutos de las universidades estatales o bien procedería que estas lo hagan de acuerdo al artículo transitorio de ese texto legal. En su defecto pregunta si es necesaria una norma legal para ello. En su informe, el Ministerio de Educación (en adelante MINEDUC) expone que dado que la citada ley no distingue, ella es aplicable a todas las universidades, tanto privadas como estatales, por lo que estas últimas se encontrarían obligadas a modificar sus estatutos enviando a esa cartera una propuesta para que esta proceda a gestionar la respectiva tramitación legal. Añade que el alcance general antes afirmado se desprendería, además, del mensaje con que fue enviado a tramitación legislativa el pertinente proyecto de ley. Agrega que de acuerdo al artículo 113 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, del MINEDUC -que fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley Nº 20.370 con las normas no derogadas del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005-, a las universidades estatales se les aplican las disposiciones de su Título III, en el que se encuentra ubicado su artículo 56, que fue modificado por la ley por la que se consulta. Sobre el particular, el artículo 1° de la anotada ley N° 20.843 alteró el señalado decreto con fuerza de ley N° 2, eliminando en la letra e) de su artículo 56 -que determina lo que deben contemplar los estatutos de las universidades no creadas por ley- la oración “La forma de gobierno de la nueva entidad deberá excluir la participación con derecho a voto de los alumnos y de los funcionarios administrativos, tanto en los órganos encargados de la gestión y dirección de ella, como en la elección de las autoridades unipersonales o colegiadas”. De esta manera, la referida norma solo exige actualmente que los aludidos estatutos contengan “Disposiciones que establezcan la estructura de la entidad, quienes la integrarán, sus atribuciones y duración de los respectivos cargos”. Luego, ese mismo artículo 1° incorporó una nueva letra f) al anotado artículo 56, exigiendo que aquellos estatutos contemplen “Que ninguna normativa interna ni ningún acto ni contrato entre la universidad y sus estudiantes o personal académico y no académico contenga disposiciones que prohíban, limiten u obstaculicen la libre organización de éstos”. Asimismo, se debe apuntar que el artículo transitorio de la citada ley N° 20.843 dispuso que “Las instituciones de educación superior deberán ajustar sus estatutos y normativa interna a las disposiciones de la presente ley en el plazo de un año, desde la publicación de esta ley, si correspondiere”. En este contexto, si bien, por una parte, el nombre de la recién citada ley alude a que la ‘eliminación’ que aquella establece está dirigida a las ‘instituciones de educación superior’, sin distinguir entre las estatales o privadas y, por otra, su articulado no contiene una disposición general en tal sentido ni explicita cuál es su ámbito de aplicación, del tenor de sus normas y del contexto de la preceptiva reformada se desprende que aquel cuerpo legal solo rige para los establecimientos privados -pertenezcan o no al Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas-, pues dicha preceptiva no es vinculante para las universidades estatales creadas por ley. En efecto, como se adelantó, el artículo 1° de la ley en análisis modificó en los términos antes descritos el señalado artículo 56 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, del MINEDUC, haciendo lo mismo respecto de sus artículos 67 y 75, relativos a los institutos profesionales y los centros de formación técnica. Todas esas disposiciones pertenecen al Título III “Reconocimiento oficial del Estado a las instituciones de educación superior” del aludido decreto con fuerza de ley, y regulan, respectivamente, las menciones que deben contener los estatutos de las universidades, los institutos profesionales y los centros de formación técnica que no han sido creados por ley. En este punto es menester referirse al artículo 113 del mencionado decreto con fuerza de ley N° 2, precepto que integra su Título V “Normas finales”, que señala en su inciso primero que las universidades estatales existentes al 31 de diciembre de 1981 y las instituciones de educación superior derivadas de estas o sus sucesoras, conservarán su naturaleza de entidades autónomas con personalidad jurídica y patrimonio propio. Previene su inciso segundo que ellas “se regirán por las disposiciones del Título III de esta ley en lo que les fuere aplicable, por las leyes que hagan referencia a ellas, por sus respectivos estatutos y reglamentos en cuanto no sean contrarias a éstas y, supletoriamente, por las normas de derecho privado”. Al respecto, conviene recordar que la jurisprudencia de esta Entidad de Control, contenida en el dictamen N° 32.099, de 1990, a propósito de una consulta del ‘Instituto Profesional de Osorno’ -actual ‘Universidad de Los Lagos’- relativa a la aplicación de la letra e) del artículo 45 de la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza -actual 56, misma letra, del citado decreto con fuerza de ley N° 2-, en aquella parte, ahora eliminada, según la cual los estatutos deberán excluir la participación con derecho a voz de los alumnos y los funcionarios administrativos, tanto en los órganos encargados de la gestión y dirección de ella, como en la elección de las autoridades unipersonales o colegiadas. En dicho pronunciamiento se señaló que la disposición de que se trata no regía para los establecimientos de carácter estatal, ya que si bien el inciso segundo del artículo 84 de la anotada ley orgánica constitucional (actual 113, ya transcrito) se remitía a las normas de su Título III, ello únicamente era procedente “en lo que les fueran aplicables” a esos centros de enseñanza, resultando claro que el aludido artículo 45 (actual 56) se refería a los estatutos de las universidades privadas. Añade ese dictamen que el decreto con fuerza de ley N° 159, de 1981, del MINEDUC, que contenía los estatutos del mencionado Instituto Profesional de Osorno, determina de manera específica cuáles son las autoridades unipersonales y colegiadas de esa entidad, las atribuciones de las mismas y el procedimiento para designarlas, “de manera que en estas materias no cabe sino atenerse a dicha preceptiva orgánica”. En este sentido se debe añadir, en concordancia con lo expresado por esta Entidad de Control en su dictamen N° 31.694, de 2013, que las universidades estatales, atendido su carácter de órganos del Estado, se encuentran sujetas a un régimen de derecho público en su organización y actividad jurídica, de manera que, entre otros aspectos, deben observar el principio de legalidad establecido en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de la ley N° 18.575, en cuya virtud los organismos integrantes de la Administración deben someter su acción a esa ley superior y a los preceptos dictados conforme a ella. Lo anterior implica, en relación a la materia de que se trata, que los órganos unipersonales y colegiados de las universidades estatales se encuentran establecidos en los respectivos decretos con fuerza de ley que fijan sus estatutos, determinando el procedimiento para su designación -como acontece con la casa de estudios consultante-, de manera que las autoridades y cuerpos encargados de su dirección, gobierno, gestión o administración son solo aquellos contemplados y regulados en esa preceptiva. Así, examinados los estatutos de todas las universidades estatales, se aprecia, por una parte, que ninguno contiene disposiciones que limiten o prohíban la participación en los respectivos gobiernos institucionales de los alumnos o del personal no académico y, por otra, que algunos de ellos, incluso, han contemplado cierta intervención de esos estamentos. Atendido lo expuesto, cabe señalar que la modificación ordenada por el artículo 1° de la ley N° 20.843 no rige para las universidades estatales, las que, como se dijo, no cuentan en sus estatutos con normas que restrinjan o proscriban la intervención descrita precedentemente. Por lo mismo, tampoco es aplicable lo prescrito en su artículo transitorio, en tanto ordena a las universidades ajustar sus estatutos a dicha ley, especialmente considerando que estos son fijados por normas de rango legal tratándose de los establecimientos estatales de educación superior. Las conclusiones antes desarrolladas guardan armonía con el mensaje presidencial con el cual fue enviado a tramitación legislativa el proyecto de la ley N° 20.843, en el que se afirma que es “una tarea prioritaria la modificación de los estatutos orgánicos de las universidades estatales. Considerando ese contexto, la reforma y actualización de los estatutos de las universidades del Estado, representa una labor en la que la participación de dichas instituciones y sus comunidades adquiere un carácter fundamental. Los tiempos en que dichas reformas y modificaciones estatutarias ocurrirán coinciden con la reforma general al sistema de educación superior que el gobierno está comprometido a impulsar”. A mayor abundamiento, ese proyecto consideraba en su texto original otras disposiciones transitorias que facultaban al Presidente de la República para establecer los nuevos estatutos de las Universidades de Valparaíso y Santiago de Chile, las cuales fueron eliminadas en la respectiva tramitación parlamentaria, fundándose en que para que ello procediere debe existir un marco común para la educación superior, lo que sería abordado en la anotada reforma educacional. En consecuencia, la ley N° 20.843 no ha alterado los estatutos de las universidades estatales, sin perjuicio de una preceptiva de rango legal que pueda en el futuro dictarse alterando las normas básicas de su organización. Transcríbase al Ministerio de Educación, al Consorcio de Universidades del Estado de Chile, al Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas y a la Contraloría Regional de Coquimbo. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República