Dictamen N° 16247/2013

N° 16.247 Fecha: 13-III-2013 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Quinta Normal, efectuando diversas consultas en relación con la modificación del convenio que celebrara el 19 de julio de 2007 con la Corporación Municipal de Desarrollo de esa comuna, con el objeto de operativizar la implementación de los proyectos de mejoramiento de infraestructura de los establecimientos educacionales dependientes de esta última. Como cuestión previa, cumple señalar que a través del convenio de que se trata, ratificado por el decreto alcaldicio N° 848, de 2007, el aludido municipio encomienda en forma completa a la mencionada corporación, la adjudicación y celebración de los contratos y demás actos que procedan para la ejecución de los proyectos de mejoramiento de infraestructura de establecimientos educacionales dependientes de esta última, que sean presentados por el municipio y financiados con recursos provenientes del Fondo de Infraestructura Educacional y del Programa de Mejoramiento Urbano. Asimismo, con fecha 23 de enero de 2012, las partes suscribieron una modificación de dicha convención, ratificada por el decreto alcaldicio N° 137, de 2012, en el sentido de incorporar al mandato otorgado por el municipio, la ejecución de los proyectos correspondientes a la especie antes indicada, financiados con recursos derivados del Fondo Regional de Iniciativa Local o de cualquier otra fuente de financiamiento proveniente de otro órgano de la Administración del Estado, dejando establecido que tal modificación comprende las obras específicas que se indican y precisando que, en lo demás, se mantiene vigente el convenio original. Según se puede advertir de los términos del aludido convenio -aun cuando no se señala expresamente-, en la especie se trataría de un mandato completo e irrevocable de aquellos regulados en el inciso cuarto del artículo 16 de la ley N° 18.091, que establece Normas Complementarias de Incidencia Presupuestaria, de Personal y de Administración Financiera -el cual faculta a los servicios que indica, entre ellos a las municipalidades, para encomendar a los organismos técnicos del Estado, por medio de un mandato de tales características, la licitación, adjudicación, celebración de los contratos y la ejecución de estudios, proyección, construcción y conservación de obras de cualquier naturaleza que hayan sido previamente identificadas-, toda vez que se le encomienda a la corporación, en forma completa, la adjudicación y celebración de los contratos y demás actos que procedan para la ejecución de los proyectos. En este contexto, cabe manifestar que en conformidad con el criterio contenido en el dictamen N° 58.727, de 2009, de este origen, no se advierte inconveniente en que una corporación como la de la especie actúe como mandataria del municipio en la ejecución de las obras identificadas en la modificación del convenio en análisis, al amparo de lo dispuesto en el citado cuerpo legal, sin perjuicio de lo cual resulta necesario efectuar las siguientes consideraciones. En la cláusula cuarta, letra a), del convenio de que se trata, se establece como una obligación de la municipalidad el traspasar los fondos relacionados con cada uno de los proyectos a la corporación, cuando estos sean transferidos a esa entidad edilicia por la Subsecretaría de Desarrollo Regional, lo que solo puede entenderse referido a los gastos administrativos que origine el respectivo proyecto y no a los fondos con que se deben financiar los estados de pago de las obras. En efecto, según lo dispone el inciso sexto del artículo 16 de la ley N° 18.091, cualquiera sea la alternativa utilizada para encomendar el estudio, proyecto y obra, la entidad mandante pondrá a disposición del organismo técnico correspondiente, solamente el total de los fondos destinados al pago de los gastos administrativos derivados de las funciones encomendadas a dicho organismo que se acordarán previamente. Por lo demás, ello resulta concordante con lo estipulado en la letra c) de la cláusula tercera del convenio en comento, en orden a que la corporación mandataria se compromete a remitir al municipio los estados de pago, con los antecedentes necesarios. Por otra parte, es dable observar que no corresponde otorgar un mandato para la adjudicación y celebración de los contratos y demás actos que procedan para la ejecución de proyectos financiados con determinados recursos, en forma genérica, como se establece en la cláusula segunda del texto original del referido convenio. Lo anterior, toda vez que el inciso cuarto del artículo 16 de la ley N° 18.091, prevé como uno de los presupuestos para constituir el aludido mandato el que la respectiva obra esté previamente identificada, requisito que debe entenderse referido a la identificación presupuestaria a que se alude en el artículo 19 bis del decreto ley N° 1.263, de 1975, Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado. Efectuadas las precisiones antes anotadas, cumple referirse a las consultas planteadas por el municipio, el cual requiere, en primer término, que se delimite la responsabilidad de la Secretaría Comunal de Planificación y de la Dirección de Obras Municipales en la aplicación del aludido convenio. Al respecto, resulta pertinente indicar que el referido inciso cuarto del artículo 16 de la ley N° 18.091, luego de consagrar la posibilidad de encomendar a organismos técnicos del Estado, en lo que interesa, la ejecución de ciertas obras, establece que el cumplimiento del mandato quedará sujeto a los procedimientos, normas técnicas y reglamentarias de que dispone el organismo mandatario para el desarrollo de sus propias actividades y el mandante se obligará a solventar, dentro del plazo que señala, los estados de pago que le formule la entidad técnica. En este sentido, y en lo que se refiere a la Secretaría Comunal de Planificación, si bien esa unidad tiene, según lo dispuesto en el artículo 21 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, las funciones de asesoría del alcalde y del concejo, en materias de estudio y evaluación, propias de las competencias de ambos órganos municipales y, en particular, de acuerdo a lo establecido en la letra e) de esa disposición, le compete elaborar las bases generales y específicas, según corresponda, para los llamados a licitación, en las condiciones que allí se indican, en la especie no se advierte que le corresponda intervenir en el desarrollo del convenio, en atención a que, como se indicó precedentemente, la regulación de la ejecución del mandato se encuentra dada por la normativa aplicable al mandatario, en esta situación, a la Corporación Comunal de Desarrollo de Quinta Normal, en la que no tiene intervención la mencionada unidad municipal. Lo anterior, es sin perjuicio de lo señalado en la letra c) del mismo artículo, en orden a que a esa unidad municipal le corresponde evaluar el cumplimiento de los planes, programas, proyectos, inversiones y el presupuesto municipal, e informar sobre estas materias al concejo, a lo menos, semestralmente. En relación con la situación de la Dirección de Obras Municipales, cabe tener presente que de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 24 de la mencionada ley N° 18.695, aquella tiene, entre otras, la función de velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, del plan regulador comunal y de las ordenanzas correspondientes, para lo cual cuenta con las atribuciones que específicamente se señalan, entre las que se contemplan la de dar aprobación a los proyectos de obras de urbanización y de construcción. Asimismo, conforme a la letra f) del citado precepto, le corresponde dirigir las construcciones que sean de responsabilidad municipal, sean ejecutadas directamente o a través de terceros. Como es dable advertir de lo expresado, no obstante que la ejecución del convenio se deberá ajustar a la normativa que rige a la corporación municipal de la especie, la unidad de obras municipales, por expresa disposición del legislador, deberá intervenir en el desarrollo de aquella, por una parte, otorgando las autorizaciones legales que procedan, en lo que interesa, respecto de cualquier proyecto de construcción y, por otra, dirigiendo su prosecución. En este contexto, es necesario tener presente que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 118 de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, incurre en responsabilidad administrativa el empleado que infringe sus obligaciones y deberes funcionarios, por lo que tanto el personal de la Unidad de Obras Municipales como de la Secretaría de Planificación Comunal que intervenga, del modo antes indicado, en la ejecución o fiscalización de las obras a que se refiere el convenio de la especie, quedará afecto a dicha responsabilidad. En segundo término, la entidad edilicia recurrente ha consultado sobre la facultad de la Dirección de Control Municipal para fiscalizar los proyectos de que se trata. Al respecto, corresponde señalar que por aplicación de lo dispuesto en el artículo 51 del decreto ley N° 1.263, de 1975, y tal como se ha sostenido en el dictamen N° 13.908, de 1991, de esta Contraloría General, la función de control implica cautelar y fiscalizar la correcta administración de los recursos municipales, verificando fundamentalmente el cumplimiento de los fines, el acatamiento de las disposiciones legales y reglamentarias y la obtención de las metas programadas. En concordancia con lo anotado, cabe señalar que, según lo previsto en el artículo 29, letras b) y c), de la ley N° 18.695, constituyen funciones de la aludida unidad el controlar la ejecución financiera y presupuestaria municipal y representar al alcalde los actos municipales que estime ilegales, informando de ello al concejo. Asimismo, el artículo 135 del citado texto legal establece, específicamente, que la fiscalización de las corporaciones, fundaciones y asociaciones municipales -entre las que se encuentra la de la especie-, será efectuada por la unidad de control de la municipalidad, en lo referente a los aportes municipales que les sean entregados. En atención a lo anterior, es dable manifestar que a la unidad municipal de control le compete, por una parte, velar porque la utilización de los fondos que se traspasan a la corporación -destinados al pago de los gastos administrativos- se ajuste a derecho y, por otra, revisar, en virtud de sus atribuciones generales, los estados de pago correspondientes, los cuales son solventados directamente por el municipio, según se señaló con anterioridad. Por otra parte, el municipio requiere que se determine la forma de hacer entrega de los correspondientes recursos a la Corporación Comunal de Desarrollo de Quinta Normal, y el manejo contable que debe efectuar esta última respecto de dichos fondos. Sobre el particular, cabe indicar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4° del aludido decreto ley N° 1.263, de 1975, todos los ingresos que perciban las entidades del sector público y los gastos que realicen, deben reflejarse en sus presupuestos -a menos que una norma legal disponga lo contrario-, cuyo es el caso de la especie, según lo preceptuado expresamente en la glosa 02, N° 5.7, común a todos los programas 02 de los Gobiernos Regionales de la ley N° 20.481, de Presupuestos para el Sector Público, correspondiente al año 2011, entre los que se contempla el Fondo Regional de Iniciativa Local de que se trata, estableciéndose, en lo que interesa, en los correspondientes convenios suscritos entre el Gobierno Regional Metropolitano y la Municipalidad de Quinta Normal -aprobados por las resoluciones exentas N°s. 2.686 y 2.687, ambas de 2011, de la primera repartición mencionada-, que autorizan las transferencias de recursos para financiar los proyectos que allí se indican, que estos fondos se deberán manejar en cuentas de administración; sin perjuicio de que se deberá rendir cuenta de su utilización a esta Contraloría General, además de la que corresponda a la entidad otorgante. Atendido lo anterior, y conforme se establece en el procedimiento contable H-01 “Fondos Administrados por Entidades Públicas que no los incorporan a su Presupuesto”, aprobado en el oficio circular N° 36.640, de 2007, de esta Contraloría General, la entidad edilicia debe recibir los aludidos recursos afectando las siguientes cuentas: Cuenta Debe Haber Nombre de la cuenta. 11101 xxx Caja 21405 xxx Administración de Fondos Así, se carga el activo disponibilidades por la percepción de recursos provenientes del Gobierno Regional y se abona una cuenta extrapresupuestaria de fondos en administración (pasivo). Luego, la municipalidad debe entregar los fondos a la corporación comunal, correspondientes solo a los gastos administrativos, según se indicó con anterioridad, como un anticipo de fondos a rendir, a través de la siguiente contabilización: Cuenta Debe Haber Nombre de la cuenta. 11403 xxx Anticipos a Rendir Cuenta 11102 xxx Banco Estado Cuando la mencionada corporación rinde los recursos al municipio, este debe afectar las cuentas que a continuación se detallan: Cuenta Debe Haber Nombre de la cuenta. 11405 xxx Aplicación de Fondos en Administración 11403 xxx Anticipos a Rendir Cuenta Finalmente, la municipalidad debe rendir a la unidad otorgante de los recursos, imputándose las siguientes cuentas: Cuenta Debe Haber Nombre de la cuenta. 21405 xxx Administración de Fondos 11405 xxx Aplicación de Fondos en Administración Por último, en cuanto a la metodología contable que debe utilizar la corporación mandataria a fin de administrar los recursos de que se trata, esta corresponde a las normas de contabilidad generalmente aceptadas, dado su carácter de persona jurídica de derecho privado y que, según lo dispuesto en el artículo 13 del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del antiguo Ministerio del Interior -en virtud del cual aquella fue creada-, los recursos de origen fiscal o municipal que perciben en virtud de las disposiciones legales, constituyen ingresos propios que pasan a formar parte de su patrimonio. En consecuencia, teniendo presente las consideraciones anotadas, la Municipalidad de Quinta Normal deberá, en lo que se refiere a la aplicación del convenio de la especie, ajustarse a las consideraciones expresadas en el presente oficio. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República