Dictamen N° 58727/2009

N° 58.727 Fecha: 23-X-2009 Mediante el pase interno N° 172, de 2008, la Contraloría Regional de Antofagasta ha remitido a este Nivel Central una presentación de la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Antofagasta, a través de la cual solicita un pronunciamiento acerca de la procedencia de suscribir un convenio con la municipalidad respectiva, en virtud del cual dicha persona jurídica de derecho privado se constituya como unidad ejecutora de los proyectos que indica, orientados al mejoramiento -ampliación- de los establecimientos educacionales que individualiza, financiados por el Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal, dependiente de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior. Requerido informe a la aludida Subsecretaría, ésta expresó, mediante su oficio N° 4.204, de fecha 20 de agosto de 2009, en síntesis, que, a su juicio, procedería que las municipalidades, a través de un convenio mandato, encomienden a las corporaciones municipales respectivas la ejecución de proyectos desarrollados en el marco del señalado programa. Como cuestión previa cumple manifestar que, tal como se sostiene en el dictamen N° 14.890, de 1999 el Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal constituye un conjunto de recursos de inversión regional de asignación local, contemplados, desde el año 1993, en las sucesivas Leyes de Presupuestos del Sector Público, los que forman parte del Programa de Desarrollo Local de la anotada Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, destinados a financiar proyectos y programas de inversión orientados a generar empleo y que permitan mejorar la calidad de vida de la población más pobre, correspondiendo a cada municipalidad la determinación de los proyectos y programas específicos que se financiarán con los recursos que le haya distribuido el Gobierno Regional, de entre aquellos que, a su vez, la Subsecretaría mencionada haya asignado a la región respectiva, todo ello en conformidad con la Ley de Presupuestos pertinente y el decreto N° 946, de 1993, del Ministerio del Interior, que establece los procedimientos y fija los criterios de selección de los proyectos y programas a financiarse con los fondos de que se trata, cuya vigencia ha sido mantenida sistemáticamente por las referidas Leyes de Presupuestos, hasta la fecha. En tanto, el artículo 8° del decreto aludido dispone que los municipios cumplirán la función de ejecutores directos o mandantes, y de Unidades Técnicas, en el desarrollo de los diferentes proyectos del Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal, para lo cual tendrán como principales obligaciones las de preparar las bases de licitación, llamar a propuesta pública, preparar los contratos y adjudicar previa conformidad del Gobernador, efectuar la inspección técnica de las obras y el seguimiento físico y financiero de los proyectos. Por otra parte, el artículo 16, inciso cuarto, de la ley N° 18.091 -que establece, entre otras, normas complementarias de incidencia presupuestaria-, faculta a los servicios que señala, entre ellos las municipalidades, para encomendar a los organismos técnicos del Estado, por medio de un mandato completo e irrevocable, la licitación, adjudicación, celebración de los contratos y la ejecución de estudios, proyección, construcción y conservación de obras de cualquier naturaleza que hayan sido previamente identificadas, cuyo cumplimiento quedará sujeto a los procedimientos, normas técnicas y reglamentarias de que dispone el organismo mandatario para el desarrollo de sus propias actividades, y el mandante se obligará a solventar, dentro del plazo que señala, los estados de pago que le formule la entidad técnica. Agrega el inciso quinto de dicha norma que en el mandato respectivo se indicará la asignación presupuestaria disponible para contratar el total del estudio, proyecto u obra encomendada, como asimismo se pactará el monto máximo que deberá pagar el mandante por concepto de gastos administrativos que pueda demandar la obra. A su turno, el inciso sexto de la disposición en comento precisa que, cualquiera sea la alternativa utilizada para encomendar el estudio, proyecto u obra, la entidad mandante pondrá a disposición del organismo técnico correspondiente solamente el total de los fondos destinados al pago de los gastos administrativos derivados de las funciones encomendadas a dicho organismo que se acordarán previamente. El mandante rendirá cuenta global de estos fondos, a la Contraloría General de la República, con el recibo que le haya otorgado el mandatario. Sólo este último quedará obligado a rendir cuenta documentada de los gastos al organismo contralor. Ahora bien, cabe hacer presente que, de acuerdo al criterio contenido en el dictamen N° 30.153, de 2006, el sistema establecido en el citado artículo 16 de la ley N° 18.091 supone, por una parte, que el objeto del encargo a un organismo técnico del Estado esté referido a las actuaciones relativas a obras públicas a las que alude -comprendiéndose por tal concepto toda obra de carácter inmueble, financiada con fondos del Estado y destinada a cumplir una finalidad pública-, y, por otra, que el órgano técnico sea una entidad del Estado que tenga la facultad legal para desarrollar las tareas de que se trate, resultando pertinente recordar que la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control contenida en el dictamen N° 27.387, de 1984, ha señalado que la expresión "organismos técnicos del Estado" alcanza también a aquellas personas jurídicas que, aunque no integren la Administración del Estado, han sido creadas a iniciativa de la misma para satisfacer una necesidad pública. En este contexto, en relación, en primer lugar, con la posibilidad de que los municipios encomienden la ejecución de los proyectos en comento en conformidad con lo dispuesto en el mencionado artículo 16 de la ley N° 18.091, considerando los amplios términos de dicha norma presupuestaria, el carácter público de las obras de la especie y el criterio contenido en los dictámenes N°s 26.657, de 1987, 30.153, del 2006 y 39.173, de 2009, no se advierte impedimento jurídico para la celebración de un convenio mandato en virtud del cual tal ejecución se encargue a un organismo técnico del Estado. Por su parte, en cuanto a la factibilidad de que ese mandato se celebre con una corporación municipal constituida al amparo del artículo 12 del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior -carácter que reviste la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Antofagasta-, cabe precisar, en forma previa, que este tipo de entidades constituyen personas jurídicas de derecho privado, sin fines de lucro, creadas por las municipalidades en ejercicio de la atribución contemplada en la normativa citada y cuyo objeto es la operación y administración de los servicios de educación, salud y atención al menor que éstas hubieran tomado a su cargo, adoptando las medidas necesarias para su dotación, ampliación y perfeccionamiento, y con las más amplias atribuciones para el cumplimiento de sus finalidades, en conformidad con lo dispuesto en su estatuto tipo, aprobado a través del decreto N° 462, de 1981, del Ministerio de Justicia. Cumple hacer presente que la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control ha sostenido, en los dictámenes N°s 54.728, de 2004 y 3.941, de 2005, que no obstante su naturaleza jurídica, al operar los servicios traspasados, dichas corporaciones constituyen el medio a través del cual los municipios cumplen con algunas de sus funciones, desarrollando al efecto una función pública mediante la cual satisfacen determinadas necesidades de la comunidad local. En consecuencia, por aplicación del criterio contenido en el citado dictamen N° 30.153, de 2006, procede afirmar que la aludida corporación municipal puede considerarse como un organismo técnico del Estado facultado para desarrollar la tarea respectiva, en los términos del señalado artículo 16 de la ley N° 18.091, de manera que no se advierte impedimento jurídico para que actúe como mandataria del municipio en la ejecución de las obras de ampliación de los establecimientos educacionales que administra, desarrolladas en el marco del Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal, procediendo, para tal efecto, la suscripción del convenio mandato pertinente, con sujeción a lo dispuesto, en lo que interesa, en los incisos cuarto, quinto y sexto de la referida disposición legal.